Victoriano Angel Suárez Rincón
Técnico Economista de Administración Local
La ineficiencia de la Ley de Haciendas Locales: Hacia un nuevo modelo de financiacion
RESUMEN:
El análisis de la actual Ley Reguladora de las Haciendas Locales pone de manifiesto la ineficiencia económica que genera por un sistema impositivo local ineficaz y falto de equidad tribataria, por un bajo grado de autónomía financiera y por el desigual reparto en la participación de tributos del Estado. Estos aspectos negativos motiva a realizar un planteamiento de los criterios básicos que debe contener la futura Ley de Financiación Local.
1. INTRODUCCIÓN
La ineficiencia económica que dimana de las dos leyes básicas locales -la Ley de Bases de Régimen Local y la Ley Reguladora de las Haciendas Locales-, ha generado una crónica insuficiencia económica de las Entidades Locales, carencia que ha sido paliada con reformas legales para permitir el aumento de la presión fiscal (principalmente en el Impuesto de Bienes Inmuebles de naturaleza urbana) y con los importantes ingresos derivados del boom urbanístico. Desde el inicio de la crisis económica, la significativa caída de estos ingresos urbanísticos unida a la importante disminución de los ingresos en la Participación de los Tributos del Estado ha conducido a los municipios a la casi generalizada bancarrota económica con una total falta de equilibrio presupuestario y de liquidez. Así, ha resultado malogrado el principio constitucional de sufiencia financiera de las Entidades Locales establecido en el artículo 142 de la Constitución Española: “Las Haciendas locales deberán disponer de los medios suficientes para el desempeño de las funciones que la Ley atribuye a las Corporaciones respectivas y se nutrirán fundamentalmente de tributos propios y de participación en los del Estado y de las Comunidades Autónomas.”
La actual situación de crisis económica en nuestro país no hace posible el lograr la suficiencia económica local con más transferencias del Estado o de las Comunidades Autónomas, ni parece oportuno paliar la misma con el aumento de la presión tributaria local. Por ello, no cabe otra alternativa que corregir las deficiencias de ineficiencia de las indicadas leyes básicas locales y ejecutar una más eficiente gestión local. La eficiencia económica debe de constituir la regla de oro para resolver la actual crisis económica de las entidades locales y conseguir establecer la suficiencia financiera local.
Los escasos resultados de los planes de ajustes realizados por los ayuntamientos, como imperativo para acogerse al mecanismo de pago a acreedores, ponen en evidencia la necesidad de la urgente aprobación de la Ley de Financiación Local que palien tres aspectos negativos de la actual Ley de Haciendas Locales:
• el ineficaz e ineficiente sistema de tributos locales
• el pernicioso sistema de subvenciones y transferencias condicionadas y
• el desigual de reparto de los ingresos en la participación de tributos del Estado.
2. LA FALTA DE EFICIENCIA Y DE EQUIDAD DEL SISTEMA TRIBUTARIO LOCAL
El sistema tributario local se caracteriza por su baja eficacia y eficiencia recaudadora y por su falta de equidad o justicia tributaria.
2.1 La falta de eficiencia del sistema tributario local
La ineficacia del sistema tributario local es consecuencia del hecho que la gestión tributaria de los principales tributos se realice mediante la elaboración de padrones y su recaudación mediante recibos. Este método ha sido abandonado, por su complejidad administrativa e ineficacia, en los sistemas tributarios centrales y autonómicos, y sustituido por el procedimiento de auto-liquidaciones por los sujetos pasivos y su comprobación posterior por los órganos tributarios.
En el cuadro 1 de “Tasas de eficacia recaudatoria de los sistemas tributarios en España“, se constata los bajos porcentajes de recaudación de los tributos locales y la óptima gestión tributaria de los sistemas central y autonómicos. En las entidades locales, la media de recaudación es en 2009 del 73,3 por ciento sobre las previsiones presupuestarias definitivas y de 80,4 por ciento sobre los derechos liquidados netos. Es observable que en los sistemas tributarios central y autonómico sus tasas recaudadoras llegan a superar las previsiones definitivas (con la excepcionalidad de los años 2008 y 2009 como consecuencia de la crisis económica) y los porcentajes sobre los derechos liquidados se sitúan por encima del 95 por ciento.
La cuantificación de la ineficiencia económica del sistema tributario local es de posible estimación. En el Cuadro 2 de “Estimación de la ineficiencia de los tributos municipales”, se determina su importe. La metodología aplicada es la determinación neta de los derechos incobrables (derechos pendientes de cobro del ejercicio minorados por la recaudación de estos derechos en presupuestos cerrados de ejercicios posteriores), agregando los costes de gestión tributaria. El importe de los costes de ineficiencias estimados alcanza en 2009 el importe de 5.186 millones de euros, lo que supone un 19,57 por ciento de los derechos liquidados.
(*) Estimación de los costes de gestión tributaria (8% sobre los derechos reconocidos netos)
(**) Minoración por el prorrateo de la recaudación en los presupuestos cerrados sobre el porcentaje de derechos tributarios de cada capítulo de ingresos
Las implicaciones de esta falta de eficacia y eficiencia tributaria tienen sus efectos económicos y financieros:
a) Déficits presupuestarios encubiertos, ante la existencia de un importante volumen de derechos incobrables que permanecen indebidamente como derechos pendientes de cobro en presupuestos de ejercicios cerrados o con una indebida dotación de provisión de deudores de dudoso cobro. Indicación de ello es el remanente de tesorería para gastos generales que muestra cifras de dudosa credibilidad. En 2009 los fondos líquidos más derechos pendientes de cobro duplicaban las obligaciones pendientes de pago.
b) La falta de liquidez que genera el déficit presupuestario; en 2009, los derechos pendientes de cobro de ejercicios cerrados superan el doble que los derechos pendientes de cobro del ejercicio.
2.2 La falta de equidad del sistema tributario local
La falta de justicia o equidad tributaria se vislumbra por dos hechos:
• La equi-distribución del sistema tributario local se basa exclusivamente en criterios de proporcionalidad impositiva y no de progresividad, con clara vulneración del artículo 31.1 de la Constitución.
• Los tributos de mayor relevancia impositiva (IBI, impuesto de vehículos, impuesto de plusvalía, tasa de recogida de basuras, tasa de entrada de vehículos) son impuestos que gravan realmente el patrimonio de los sujetos pasivos. No deja de constituir un anacronismo que tras la desactivación del Impuesto de Patrimonio sólo los tributos patrimonialistas que subsistan en España sean los existentes en el sistema tributario local. Esta incongruencia resulta más relevante desde la vertiente de equidad tributaria al ser los tributos locales los más generalistas en el Estado español en cuanto al número de sujetos pasivos. Asimismo, se debe de resaltar el hecho que un importante porcentaje de personas físicas de baja renta sólo contribuyen con impuestos directos en España en el sistema tributa
rio local, al no existir mínimo exento como ocurre con el IRPF
• Según la ultima estimaciones realizadas una familia tipo pagaría 693 euros en 2011, sin incluir las tasas sobre abastecimiento de agua y depuración. Para una familia de bajos ingresos este importe resulta francamente injusto. En 2009 los ingresos fiscales de las Entidades Locales fueron de 532,15 euros por habitante.
Además, mencionar que la mayoría de los tributos locales tienen sus hechos y objetos imponibles en otros tributos estatales y autonómicos, constituyendo teóricamente una doble y hasta triple imposición.
3. LAS TRANSFERENCIAS CONDICIONADAS: BAJA AUTONOMÍA FINANCIERA DE LOS AYUNTAMIENTOS ESPAÑOLES
El análisis de la autonomía financiera de los municipios españoles, entendida como el peso de los ingresos propios más las transferencias incondicionadas sobre los ingresos no financieros totales, refleja un bajo nivel y una importante dependencia de transferencias condicionadas. En el Cuadro 3 de “Tasa de autonomía financiera” se analiza el grado de autonomía financiera de los municipios con la Administración Central y las Comunidades Autónomas. Las conclusiones que se extraen es que frente al alto grado de autonomía financiera del Estado (95%) y de las Comunidades Autónomas (80%), los municipios se sitúan en un torno al 60 por ciento. Si se analiza el índice evolutivo sobre el año 2005 se constata que frente a la disminución del peso de las transferencias condicionadas de las Comunidades Autónomas, los Ayuntamientos aumentan su grado de dependencia. La excepcionalidad del año 2009 por la crisis económica constituye un sesgo importante en esta evolución.
La existencia de las subvenciones condicionadas, en las cuales su finalidad o aplicación a una materia está determinada por la Administración otorgante, es una vía aberrante de financiación municipal que conduce a una ineficiencia e ineficacia, al inducir a la decisión de los gestores municipales de optar por objetivos que no son relevantes, prioritarios o necesarios para los entes locales.
Desde un prisma financiero, el hecho que las subvenciones finalistas requieran una importante aportación municipal para la financiación de los proyectos, ha conducido a los municipios a un elevado endeudamiento financiero y a la enajenación, prácticamente total, del patrimonio público del suelo.
Es usual que las subvenciones condicionadas se otorguen sobre materias y finalidades que en realidad no son de competencia exclusiva de las Entidades Locales sino de la Administración que la concede, originándose un efecto ilusión y paradójico de que quien subvenciona es en realidad la Administración beneficiara y no la otorgante de la misma.
Desde el punto de vista económico, la circunstancia que estas subvenciones condicionadas lleguen, en muchos casos, a las Entidades Locales por una vía de cascada desde otras Administraciones y la concurrencia de una importante pluralidad de subvenciones condicionadas sobre finalidades diversas provoca que los Ayuntamientos acometan simultáneamente excesivos proyectos con tiempo de ejecución largos, dado que el importe de las subvenciones son pequeñas en comparación con el montante de las inversiones. Tales hechos generan superfluos costes por revisión de precios y de gestión.
4. EL DISPAR REPARTO EN LA PARTICIPACIÓN DE TRIBUTOS DEL ESTADO
La plasmación en la participación de los tributos del Estado (PTE) por las entidades locales establecida en la constitución, se haya regulada en la actual redacción de la Ley de Haciendas Locales en base a un nuevo modelo vigente desde el año 2004. Este modelo está basado en dos sistemas de reparto:
a) El aplicable a las provincias y a los municipios con población igual o superior a 75.000 habitantes o que sean capitales de provincias o de Comunidad Autónoma, se basa en dos sistemas de financiación: el de cesión de tributos y en el Fondo Complementario de Financiación.
b) El modelo aplicable al resto de municipios, basado en función de variables de población, esfuerzo fiscal e inverso de la capacidad tributaria.
El análisis de estos sistemas nos lleva a concluir que este modelo ha producido un desigual reparto de la PTE tanto por estratos de población como por comunidades autónomas. En el cuadro 4 de “Distribución del PTE por municipios-2009” se constata la dispersión existente en la participación por habitantes según el tamaño de la población:
Distribución PTE por estrato de población:
En la distribución del PTE por estratos de población se extraen las siguientes conclusiones:
• La financiación de los municipios con población superior al millón de habitantes es un 248,5 por ciento superior al de municipios con menos de 5.000 habitantes.
• La financiación del modelo por cesión de tributos y FCF (180,5 euros/habitante) es un 50 por cuento superior al modelo por variables.
• Las dos ciudades con más de un millón de habitantes (que suponen el 11 por ciento de la población española) perciben el 21,5 por ciento del total de la PTE.
• Las poblaciones con estratos de población hasta 100.000 habitantes con modelo de cesión de tributos perciben de medio menos que las poblaciones de más de 20.000 habitante con modelo de financiación por variable.
• El modelo de financiación por variable muestra una mejor linealidad que el modelo por cesión de tributos y FCF.
Distribución PTE por CC.AA.
En la distribución por CC.AA. se repite la misma tipología de desigual reparto por sistema de financiación. En el modelo por cesión de impuestos y por FCF la dispersión es más amplia (118,0 a 237,5 euros/habitante) que por el sistema de financiación por variable (108,5 a 133.7 euros/habitante)
Distribución PTE en las diputaciones e islas
En las Diputaciones e Islas el desigual reparto es aún más acusado. En el modelo de financiación por cesión de tributos la dispersión es de 5,2 a 21,3 euros/habitante y en la participación del Fondo complementario de Financiación de 60,2 a 355 euros/habitante.
5. LOS CRITERIOS BÁSICOS DE FUTURA LEY DE FINANCIACIÓN LOCAL
El garantizar la suficiencia económica de las entidades locales requiere, en base al análisis realizado de las carencias del actual modelo de financiación local, lograr
un sistema tributario local más eficiente y equitativo, posibilitar un mayor grado de autonomía económica municipal e instaurar un futuro sistema de financiación de las inversiones públicas locales como instrumento clave para el desarrollo económico. En aras de estos objetivos de suficiencia y eficiencia económica de las entidades locales la proyectada Ley de financiación Local debe de contemplar:
? La transformación del actual sistema tributario, articulando la imposición local a través de los sistemas tributarios central y autonómico, mediante el establecimiento de
a) Cuota local en el Impuesto sobre patrimonio que grave no solo a las personas físicas sino también a los las personas jurídicas.
b) Recargos en impuestos autonómicos (Impuestos sobre Transmisiones e Impuesto sobre Sucesiones
c) Recargos en Impuesto sobre Sociedades e IRPF (a partir de determinadas rentas)
? Nuevo sistema de reparto en la PTE, integrando los fondos de transferencias condicionadas corrientes.
? Establecimiento de Fondos de Participación en Ingresos de las Comunidades Autónomas.
? Establecimiento de un Plan Estatal de Inversiones Locales con aportación íntegra del Estado y de las Comunidades Autónomas y con destino a proyectos incluidos, esencialmente, en planes y programas cuatrienales municipales, a efectos de evitar la improvisación y adecuarla a los necesarios planes estratégicos locales y provinciales.
