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La información relacionada con la rendición de cuentas suministrada por las Comunidades Autónomas Españolas

Ago 29, 2016 en 67, AUDITORÍA Y GESTIÓN DE LOS FONDOS PÚBLICOS, Hemeroteca | 0 comments

La información relacionada con la rendición de cuentas suministrada por las comunidades autónomas españolas

Ricardo Curto Rodríguez
Profesor de Bachillerato, área de Economía
Contable en empresa privada

 


 RESUMEN 
El presente trabajo se basa en un estudio sobre la divulgación de información financiera en los portales de datos abiertos autonómicos españoles que utilizó un indicador compuesto por veinte ítems. Los resultados obtenidos resultaron desalentadores, ya que menos de un 1% de los datos contenían la información requerida. Ahora hemos decidido expandir el radio de búsqueda a los portales de transparencia y a las páginas web oficiales de las Comunidades Autónomas españolas, lo que permite mejorar las puntuaciones obtenidas, aunque de forma muy exigua, y recortar las diferencias entre las Comunidades Autónomas, si bien estas diferencias siguen siendo elevadas. Es destacable, además, que la nueva información hallada, se encuentra en formatos muy difícilmente reutilizables. Por todo ello, debemos concluir que  la información relacionada con la rendición de cuentas que publican las Comunidades Autónomas es insuficiente para el fomento de la transparencia administrativa y que las iniciativas de datos gubernamentales abiertos no están siendo suficientemente aprovechadas. 

 

ABSTRACT
The present paper relies on a former study that enquired the level of financial disclosing in Spanish regional open data portals by means of a twenty items indicator. The information found on the websites of open data was qualified as very low (less than 1% of the data sets containing the requested information).  Now, search scope has been expanded to transparency and official websites of the regional governments. Scores has been improved but in a meager way. Although interregional differences have been narrowed, they are still high in an unusual degree. It is noticeable that these new information is disclosed in non-reusable formats. Hence, accountability of Spanish regional governments is clearly insufficient to promote administrative transparency and open data government initiatives are not being enough exploited.
PALABRAS CLAVE
Web, transparencia, rendición de cuentas, Comunidades Autónomas, información contable.


INTRODUCCIÓN

En base a la ponencia presentada en los XI Encuentros Técnicos y VI Foro Tecnológico de los Órganos de Control Externo celebrados en Oviedo en 2015, se publicó, en el número 66 de esta misma revista (Curto Rodríguez, 2015), un análisis de la información relacionada con la rendición de cuentas albergada en los portales de datos abiertos autonómicos españoles a primeros de 2014.

Los resultados obtenidos sobre la información existente fueron pésimos, tanto en volumen (menos de un 1% de la información estaba asociada con nuestro indicador de transparencia), como en calidad a efectos de reutilización. Por ello, y dentro del proceso de elaboración de mi tesis doctoral[1], decidí ampliar el campo de búsqueda de la información a los portales de transparencia y a cualquier página web perteneciente al dominio autonómico.
El objetivo de esta investigación es valorar la información puesta a disposición de la ciudadanía en cualquiera de los tres canales descritos, es decir, el portal de open data, el portal de transparencia y la web oficial autonómica, tras la aprobación de la Ley nacional 19/2013, de 9 de Diciembre de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno.

La estructura del trabajo es como sigue. Tras la presente introducción, en la sección segunda se justifica la necesidad de contar con unas Administraciones Públicas (AA. PP.) transparentes, mientras que en la sección tercera se introduce el concepto del gobierno abierto. La sección cuarta elabora el índice de transparencia y muestra la valoración de los formatos en función de su capacidad reutilizadora. La sección quinta se ocupa de la recogida de información y de los resultados obtenidos, mientras que la última sección cierra el trabajo presentando las conclusiones.

LA NECESIDAD DE LA TRANSPARENCIA EN LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS

Fölscher (2010) señala que el nivel medio de transparencia en todo el mundo es deplorable; sin embargo, recientemente ha habido significativas mejoras en la transparencia presupuestaria como resultado de varios factores como cambios gubernamentales, presiones internas de las sociedad civil e iniciativas internacionales Esta opinión es compartida por De Renzio y Masud (2011) al afirmar que los gobiernos tienen limitada información presupuestaria puesta a disposición de la ciudadanía, si bien estos niveles están mejorando poco a poco.

Dado que la transparencia es el mejor antídoto contra la corrupción, no puede darse la espalda a aplicar proyectos de transparencia y rendición de cuentas. La información contable, herramienta para la toma de decisiones de diversas partes interesadas, hace que su divulgación sea esencial, máxime en el sector público, puesto que la ciudadanía tiene derecho a tener dicha información con el fin de comprobar si su dinero ha sido bien gastado (Bakar y Saleh, 2011).

Como señala Jiménez (2013) la corrupción no sólo limita la confianza de los ciudadanos en el sistema económico, sino que además es un lastre para el desarrollo económico al desalentar la inversión tanto nacional como internacional, y conducir a una ineficiente utilización de los recursos.

El Índice de Percepción de la Corrupción publicado por Transparencia Internacional ha tenido un papel fundamental en centrar la atención en el estudio de la corrupción. Pese a algunas críticas, sigue siendo muy influyente en la investigación de las causas de la corrupción y en la lucha contra ella (Andersson y Heywood, 2009). Analizando el estudio de 2014, nos encontramos que la clasificación está liderada por los países nórdicos, ocupando España el puesto 37 de un total de 174 países, con 60 puntos de los 100 posibles[2], lo que nos deja en peor posición que países como Bután, Botswana, Puerto Rico o Taiwan.

No obstante no sería descabellado pensar que nuestro país debiera ocupar una posición aún peor si recordamos casos como el “Malaya” en Marbella, auténtico detonante del comienzo de las investigaciones centradas en la irregularidad urbanística que destapó “la caja de Pandora” (Martín et al., 2010). En España, la corrupción se ha convertido en una de las principales lacras a erradicar:
• Para el 88% de los españoles la corrupción es la principal preocupación de nuestro país, frente al 74% que mantienen la misma opinión en el marco de la UE-27 (Eurobarómetro de 2012).
• Los resultados de las encuestas del Centro de Investigaciones Sociológicas (finales de 2012) indican que dos de los cinco mayores problemas de nuestro país son la corrupción y la política.

En la lucha contra la corrupción se requiere empoderar a los ciudadanos  y lograr un gobierno abierto, receptivo y responsable (Fölscher, 2010). Para ello, los ciudadanos deben contar previamente con información pública que le permita formar su opinión y emitir sus valoraciones, algo que puede posibilitarse gracias al suministro de información pública.

EL GOBIERNO ABIERTO

Como señalan Ramírez-Alujas y Villoria, (2012) en el ámbito de las AA. PP., una las mayores innovaciones que han cobrado inusitada fuerza en los programas de gobierno de todo el mundo son las estrategias ligadas al gobierno abierto (open government).

El gobierno abierto consiste fundamentalmente en abrir, a través de internet, la gestión de los asuntos propios a la ciudadanía (De la Nuez, 2012), y es por esa vía, la de los sitios web de acceso público, el canal por el que los gobiernos de todo el mundo están mejorando su transparencia proporcionando información sobre las actividades y el desempeño del gobierno (Grimmelikhuijsen y Meijer, 2012).

Tradicionalmente ha sido caro revelar la información contable, pero internet ofrece un canal económico para hacerlo (Serrano-Cinca et al., 2008). Internet, al ser una red abierta, permite que cualquier usuario pueda acceder a la información económica financiera de una manera inmediata y sin que suponga un coste adicional, por lo que se constituye como un potente canal de comunicación que contribuya a la creación de un diálogo entre el gobierno y los ciudadanos (Gandía y Archidona, 2008).

Si bien el concepto de gobierno abierto se ha utilizado ya desde los años 1980, no será hasta la llegada al poder del presidente Obama cuando se utilice como alternativa al paradigma de gobierno anteriormente utilizado (Villoria Mendieta, 2012). La puesta en práctica del open government  se le atribuye al presidente Obama, que en su primer día al frente del despacho oval, envío un comunicado a los directores de las agencias y departamentos federales sobre Transparencia y Gobierno Abierto buscando implantar un nivel de apertura sin precedente que se va a apoyar en tres pilares: la transparencia, la participación pública y la colaboración (Obama, 2009).

Cobo (2013) define esos tres conceptos de la siguiente forma:

1. Transparencia: Desde el ejecutivo se pone a disposición de la ciudadanía informaciones y datos en tiempo real sobre su actividad, actuaciones, decisiones, planes e intenciones.
2. Participación: Todas las actuaciones, leyes, decretos, medidas o decisiones de otro tipo que tome el Gobierno deben poder ser debatidas, valoradas, criticadas y completadas (incluso antes de su elaboración) por las opiniones de la ciudadanía.
3. Colaboración: El Gobierno busca colaborar con la ciudadanía, las empresas, las ONG y el resto de las administraciones, aportando a todas ellas herramientas innovadoras y nuevos métodos de trabajo colaborativos.

La administración Obama trata de ir más allá del concepto de administración electrónica o gobierno electrónico (e-government), que incorpora las Tecnologías de la Información y la Comunicación (TIC) y el uso de la Web 2.0, para facilitar a la ciudadanía sus trámites administrativos. No obstante, el e-government simplemente traslada el modelo existente en la prestación de servicios públicos al modo electrónico, con las únicas ventajas para el ciudadano de la oportunidad horaria y ahorro de desplazamientos (García García, 2014).

Sin embargo, el open government incorpora entre sus objetivos la rendición de cuentas; por ello, la información que está en poder de las Administraciones públicas debe ser liberada, ya que la transparencia ha de ser el cimiento de cualquier gobierno abierto.

LA INFORMACIÓN RELACIONADA CON LA RENDICIÓN DE CUENTAS EN LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS

El sector público español se divide en tres niveles: el estatal, los gobiernos regionales (17 Comunidades Autónomas.) y los gobiernos locales (50 provincias y 8.112 municipios), con una relación entre los diferentes gobiernos basados en las competencias no en la jerarquía.

Dada la importancia y la elevada sensibilidad social de diversas competencias transferidas en nuestro país a las Comunidades Autómomas (CC. AA.) como la Sanidad y la Educación, y por la atribución del gasto público consolidado en un porcentaje superior al 35%, hemos decidido centrar nuestro análisis en el ámbito autonómico, nivel gubernamental exiguamente estudiado.

Para seleccionar la información, nos remitimos al artículo 8 de la Ley 19/2013 de Transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, que establece un mínimo de información económica, presupuestaria y estadística que se deberá hacer pública[3]. Sobre su base elaboramos un indicador compuesto por 20 ítems que pretende medir la transparencia administrativa, abarcando las parcelas de rendición de cuentas, supervisión de los cargos políticos y la asignación de fondos públicos (ver tabla 1).
Tabla 1 pag 64.jpg

Esta investigación, además, va a ponderar la información puesta a disposición por la CC. AA. en función de su facilidad de reutilización siguiendo el esquema de 5 estrellas de datos abiertos propuesto por Tim Berner´s-Lee (ver tabla 2)
Tabla 2 pag 64.jpg

Coincidimos con Ballester (2015) en que la información tiene que poder usarse ¿De qué  sirven ficheros en formato PDF si no permiten poder ser utilizados cargándolos en bases de datos y realizar comparaciones entre diferentes AA. PP.  o en el tiempo?

Y es que, como indica García García (2013), es necesario que los datos que se liberen en la web estén estructurados y en formato estándar para favorecer las relaciones entre esos datos y otros,  permitiendo crear redes entre ellos. Unos datos de calidad permiten crear utilidades y aplicaciones divulgativas del tipo “dónde van mis impuestos[4]” o la monitorización de las actividades políticas por parte de la ciudanía.

La investigación continúa en el siguiente apartado, donde se procede a la búsqueda de los ítems seleccionados en los portales de open data autonómicos, en los portales de transparencia y en las páginas pertenecientes al dominio web autonómico.

RECOGIDA DE INFORMACIÓN

El suministro de información gubernamental abierta (Open Government Data) requiere que los datos sean puestos a disposición para su libre consulta, redistribución y reutilización bajo una serie de premisas que garantizan su calidad (datos completos, detallados, oportunos y actualizados, sin restricciones ni requisitos y en formatos no propietarios procesables de forma automática).

Por ello, el primer lugar a visitar son los portales de open data, entendidos estos como los repositorios donde las CC. AA. depositan sus datos gubernamentales abiertos. La información fue recogida a finales de 2014 y revisada a primeros de 2015. La tabla 3 muestra los portales de datos abiertos activos en esa fecha, sus respectivos conjuntos de datos o datasets[5], y los ítems buscados que estos permiten completar.
Tabla 3 pag 65.jpg

Nuestra siguiente visita fue a los portales de transparencia, sitios web donde las agencias gubernamentales publican información financiera, detalles sobre leyes y reglamentos, deuda pública, asignaciones presupuestarias, etc.

Es necesario señalar que los enfoques de los portales de datos abiertos y los portales de transparencia son distintos. Como Davies y Fumegas (2014) indican, los portales de datos abiertos contienen diversos conjuntos de datos que utilizan formatos de archivos que permiten a los usuarios manipular y explorar los datos, lo que constrasta con el enfoque de muchos portales de transparencia que pueden imponer restricciones de reutilización o publicar documentos escaneados como imagen que dificulten su análisis.

Se debe mencionar que de los portales de transparencia se ha recogido únicamente la información allí albergada que difería de la existente en el portal de datos abiertos (si la información del portal de transparencia es idéntica a la puesta a disposición en un conjunto de datos, no ha sido tenida en consideración).  Esto quiere decir que solo si la información existente en el portal de transparencia mejora a la del portal de datos abiertos (en calidad reutilizadora, o incorporando series temporales más amplias), ha sido valorada.

El tercer y último lugar de recogida de información consistió en la consulta de las páginas web pertenecientes al dominio oficial de la Autonomía.  No se han tenido en cuenta los enlaces que redirijan a direcciones web externas (fuera del dominio autonómico) puesto que la información puede carecer de las garantías de originalidad y autenticidad que se le presupone a la información de la web oficial. De forma análoga a lo referido para el portal de transparencia, y para evitar valorar de forma duplicada la misma información, solo si la información encontrada mejora la contenida en los portales open data o de transparencia ha sido incluida en nuestro estudio.

En cuanto a la elaboración del ranking debemos mencionar que cada Autonomía recibirá un punto por cada ítem de información existente. La existencia de información será ponderada en función de su calidad reutilizadora, es decir, la  puntuación se verá incrementada en función de la máxima “estrella Tim Berner´s-Lee” que el conjunto de datos alcance.

Ello implica que la puntuación de cada Autonomía en el portal de datos abiertos oscilará entre los 0 puntos (si no dispone de la información buscada) y los 100 puntos, (que se alcanzarían si tuviese los 20 ítems requeridos en el portal de datos abiertos), formulados en (al menos) un formato de 4 estrellas[6] (20+80=100). La puntuación total en cada Autonomía podría alcanzar los 300 puntos, sumando a los 100 puntos del portal open data, 100 puntos del portal de transparencia y 100 puntos de la web Autonómica. Los resultados se muestran en la tabla 4.
Tabla 4 pag 66.jpg

El análisis de la tabla 4 ofrece las siguientes conclusiones:

1. Existen nueve CC. AA. que obtienen cero puntos en la existencia de información de los portales open data. Sólo el País Vasco roza el aprobado.
2. Las puntuaciones alcanzadas por las CC.AA. al incorporar la información existente en los portales de transparencia y en la web autonómica mejoran, pero no en gran cuantía. Los mayores progresos los experimentan tanto Castilla y León como Andalucía con 29 y 26 puntos adicionales, respectivamente.
3. Los datos albergados en los portales de transparencia y en la web oficial autonómica, están casi en su totalidad expresados en formatos poco reutilizables (una estrella Tim Bener´s-Lee)
4. Las CC. AA. líderes en información depositada en los portales de datos abiertos conservan su hegemonía en la clasificación global. Las CC. AA. con cero puntos en los portales de open data ocupan los últimos lugares (salvo Galicia que consigue alcanzar a Baleares).

La valoración global que muestra el indicador de transparencia es muy pobre para el conjunto de las CC. AA. Destacan en sentido negativo la Comunidad Valenciana y la Madrileña que únicamente completan cuatro ítems de información buscada (todos ellos con una puntuación reutilizadora mínima).

CONCLUSIONES Y FUTURAS LÍNEAS DE INVESTIGACIÓN

Los Estados deben abrirse a la inspección ciudadana. Esta transparencia de gobierno es útil por muchos motivos, entre ellos, la lucha contra la corrupción, uno de los grandes problemas de España. Debemos tener presente siempre en cuenta los costes de la opacidad (Alonso Magdaleno y García-García, 2014) por lo que es imprescindible el suministro de información de calidad y fácilmente reutilizable que permita monitorizar el desempeño de los gestores públicos.

Esta investigación surge como ampliación de un estudio previo (Curto Rodríguez, 2015) que limitaba su análisis a la información albergada en los portales de datos abiertos. Motivados por los paupérrimos resultados obtenidos, decidimos extender nuestra consulta a los portales de transparencia y a la web oficial autonómica.

Ampliar el campo de búsqueda permitió encontrar más información relacionada con la rendición de cuentas, pero los resultados siguen siendo muy pobres, así como las diferencias entre las CC. AA. Euskadi obtiene la mejor calificación con 63 puntos (atendiendo a los requisitos de 17 ítems), mientras que Comunidad de Madrid y la Comunidad Valenciana empatan en el último puesto con tan solo 4 ítems cubiertos en formatos poco reutilizables.

Es nuestra intención repetir el estudio con datos de finales de 2015, ya que la ley 19/2013 indica que las CC. AA. disponen de un plazo máximo de dos años tras su publicación en el BOE para la implementación de los bloques de transparencia y acceso a la información que recogen variada obligatoriedad de publicidad  proactiva.

Esperamos, por tanto, encontrarnos más información relacionada con la rendición de cuentas en un futuro, ya que si bien no parece que los beneficios de la transparencia han sido tenidos en cuenta de forma voluntaria, será el cumplimiento de la ley lo que haga profundizar la implantación de un gobierno abierto y transparente, que luche contra la corrupción y empodere a la ciudadanía.

BIBLIOGRAFÍA 

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Ballester, A. (2015). “Administración electrónica, transparencia y Open Data. Generadores de confianza en las Administraciones Públicas”. Telos: Cuadernos de comunicación e innovación, (100), 120-126.
Bakar, N. B. A., & Saleh, Z. (2011).Incentives for disclosure of accounting information in public sector: a literature survey”. International Research Journal of Finance and Economics75(1), 24-38.
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[1]  Programa de Doctorado de la Universidad de Oviedo en Economía y Empresa (línea de investigación: Contabilidad) dirigida por el profesor Jesús García García.
[2]
La situación no era muy distinta al analizar los resultados de 2012 y 2013 (puestos 30 y 40, respectivamente).
[3]
La ley menciona en su disposición final novena que los órganos de las CC. AA. y Entidades Locales dispondrán de un plazo máximo de dos años, tras su publicación en el BOE, para adaptarse a las obligaciones en ella contenidas.
[4]
http://dondevanmisimpuestos.es/
[5]
Los datasets (o conjuntos de datos) constituyen una colección de datos relacionados susceptibles de ser reutilizados -bien por sí solos o bien mezclándolos con otros datos- para crear servicios de interés para la ciudadanía.
[6]
Agrupamos los niveles de 4 y 5 estrellas al igual que el estudio de la Fundación Orange.

 

 

 

 

 

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