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Los portales de datos abiertos autonómicos y la rendición de cuentas

Nov 16, 2015 en 66, AUDITORÍA Y GESTIÓN DE LOS FONDOS PÚBLICOS, Hemeroteca | 0 comments

Ricardo Curto Rodríguez
Profesor de Bachillerato, área de Economía. Contable en empresa privada

Los portales de datos abiertos autonómicos y la rendición de cuentas


RESUMEN

En España las Comunidades Autónomas gestionan más del 35% del total del gasto público consolidado. Por ello, nos parece relevante indagar sobre la información económico-financiera que éstas divulgan. Nuestro estudio se centra en el contenido de los once portales autonómicos de open data existentes hasta febrero de 2014. De entre la diversa información allí albergada (4.975 conjuntos de datos), seleccionamos la relevante en cuanto a la transparencia o rendición de cuentas.

En este sentido, hemos considerado veinte items relacionados con la transparencia (información presupuestaria, datos de los órganos de gobierno, información de ayudas y subvenciones etc.) observando que, únicamente 40 conjuntos de datos, (menos de un 1%) contenían información buscada. Estos paupérrimos resultados muestran además importantes diferencias entre las Comunidades Autónomas, tanto en la información publicada como en su calidad a efectos de reutilización. Es líder el País Vasco, que muestra información de once de las categorías propuestas. Castilla-La Mancha, Galicia y La Rioja no tienen ningún conjunto de datos relacionado con la rendición de cuentas.

Dado que la corrupción es uno de los principales problemas de nuestro país, y la transparencia uno de los métodos para combatirla, deseamos que en el futuro más información económico-financiera sea puesta a disposición de la ciudadanía.

In Spain the Autonomous Communities operate more than 35% of total consolidated public spending. Therefore, it seems relevant to investigate the financial information they are disclosing. Our study focuses on the contents of the eleven regional open data portals that were on service at February 2014. Among the various informations housed there (4.975 datasets), we select the most relevant in terms of transparency or accountability.

In this sense, we have considered twenty items related to transparency (budget information, data governance bodies, information on grants and subsidies etc.) Just 40 sets of data (less than 1%) contained the information required. These very poor results also show important differences between regions for published information and its reuse quality. Basque Country is the leader region, displaying information from eleven of the proposed categories. It is worth noting that Castilla-La Mancha, Galicia and La Rioja have no data set related to accountability.

Since corruption is one of the main problems of our country, and transparency one of the most useful ways to combat it, we hope that in the future more financial information will be disclosed.

PALABRAS CLAVE:  Datos abiertos, transparencia, rendición de cuentas, Comunidades Autónomas, información económico-financiera.


1. INTRODUCCIÓN

El presidente Obama llegó al poder con la promesa del cambio. En su primer día en el despacho oval, 21 de Enero de 2009, hizo honor a sus promesas de campaña electoral y envío un comunicado a los directores de las agencias y departamentos federales sobre Transparencia y Gobierno Abierto.

Con este memorándum[1], Obama adquiere el compromiso de crear una administración con un nivel de apertura sin precedentes, basado en los pilares de la transparencia, la participación pública y la colaboración.

Este concepto de Gobierno Abierto, (Open Government en inglés) trata de ir más allá del concepto de administración electrónica o gobierno electrónico, con el que comparte, no obstante, su entusiasmo en la incorporación de Tecnologías de la Información y la Comunicación (TICs) y el uso de la Web 2.0, herramientas destinadas a facilitar a la ciudadanía sus trámites administrativos.

Es necesario evolucionar, como indica García García (2014), el gobierno electrónico que simplemente traslada el modelo existente en la prestación de servicios públicos al modo electrónico, con las únicas ventajas para el ciudadano de la oportunidad horaria y ahorro de desplazamientos. El Open Government, además, aboga por un modelo abierto y participativo[2], solicitando la colaboración de la ciudadanía, y tomando decisiones basadas en sus preferencias y necesidades. Para ello, los ciudadanos deben contar previamente con  información pública que le permita formar su opinión y emitir sus valoraciones, algo que puede posibilitarse gracias a los Datos Abiertos.

Datos Abiertos (Open Data en inglés) es un movimiento en auge a nivel mundial que pone a disposición los datos de manera que puedan ser consultados, redistribuidos y reutilizados libremente por cualquiera, respetando siempre la privacidad y seguridad de la información. Si nos referimos a datos gubernamentales abiertos (Open Government Data)  nos referimos a la aplicación de los Datos Abiertos al caso específico de la información que gestionan las Administraciones Públicas u otros organismos dependientes.

Varios organismos, como el Open Goverment Working Group (2007), la Sunlight Foundation (2015) o la Open Knowledge Foundatión (2015), han definido una serie premisas o principios que deben cumplir los datos gubernamentales abiertos, destacando los siguientes:

  • Los datos deben ser completos, sin tratamiento previo salvo el necesario para excluir información sensible.
  • Los datos se deben proporcionar con el mayor nivel de granularidad y detalle posible.
  • Los datos deben ser oportunos (publicación en tiempo razonable) y frecuentemente actualizados para mantener su valor.
  • Debe garantizarse el acceso a los datos, sin restricciones ni requisitos, para cualquier usuario y propósito.
  • Deben utilizarse formatos no propietarios y procesables de forma automática.

El primer portal de datos abiertos de gran relevancia en inaugurarse fue el de los Estados Unidos “data.gov” donde se publica la información que generan las agencias y los departamentos federales, portal que en julio de 2015 tiene 158.595 conjuntos de datos. Al portal estadounidense le siguió el del Reino Unido (data.gov.uk), creándose una tendencia a nivel mundial que sigue en aumento[3]. En el 2015, existen un total de 46 iniciativas a nivel nacional de entre un total de 289 de diversos ámbitos.

En nuestro país, y dentro del plan Aporta[4], se ha puesto en marcha el portal www.datos.gob.es, de carácter nacional que organiza y gestiona el Catálogo de Información Pública de la Administración General del Estado. Numerosos portales autonómicos y municipales se han inaugurado al objeto de suministrar información válida para la reutilización y la rendición de cuentas. En concreto CTIC identifica 45 portales en nuestro país, convirtiéndonos en un líder mundial.

De todas formas hay opiniones diversas al respecto. David Cabo (Fundación Civio) señala el error de vender a España como una potencia en cuanto a portales open data en base al número de ellos (“que es como medir el nivel de democracia por el número de escaños que tiene nuestro parlamento”) puesto que muchos de estos portales son “como aeropuertos sin aviones[5]”. Hay pocos conjuntos de datos allí alojados y los datos más jugosos no están en la superficie, esperando para ser tratados de forma estructurada y en formatos reutilizables, sino que se esconden en tablas imposibles o en formatos no estructurados y de difícil tratamiento como el PDF. La frecuencia de actualización deja mucho que desear, concluye David.

El hecho de que, como señala Martinez-Vazquez (2014), en sólo un periodo de cuatro décadas, España haya pasado de ser el país más centralista de Europa a uno de los más descentralizados del mundo (Turrillo Jimeno, 2012), con una atribución para los gobiernos autonómicos de más del 35% del gasto público total consolidado (Carbonell, Domínguez y Rodríguez, 2011) muestran la importancia de las Comunidades Autónomas (CC.AA) en nuestro país.

Además, como indican Llera y Méndez (2013), el hecho de que las CC.AA manejen partidas de elevada sensibilidad social como las de Sanidad y Educación, de difícil recorte, unido a la necesidad (Leiceaga y Peñas, 2013), de garantizar la sostenibilidad de las cuentas autonómicas como requisito necesario para cumplir los compromisos generales de déficit y deuda a nivel nacional, reafirman nuestro interés en el estudio de los datos abiertos a nivel Autonómico, campo prácticamente sin explorar.

España está formada por diecisiete CC. AA muy distintas entre sí, tanto en superficie, población, número de provincias que las componen,  renta per cápita, nivel competencial, o sistema de financiamiento. Son también distintas por identidad histórica, lingüística y cultural, y por capacidad de desarrollo económico sostiene Subirats (1995), lo que inicialmente nos invita a pensar en la heterogeneidad en el desarrollo de las iniciativas Open Data de cada una de ellas.

Este estudio se ocupa de la información contenida en los portales autonómicos españoles de open data y su relevancia en cuanto a la rendición de cuentas. Pretende describir la situación a principios del 2014, evaluando los conjuntos de datos disponibles así como su calidad en cuanto a su posibilidad de reutilización.

2. PORTALES (ESPAÑOLES) AUTONÓMICOS DE DATOS ABIERTOS

La iniciativa de los portales de open data, que en el año 2009 contaba con poco más de una veintena de proyectos, se ha desarrollado rápidamente hasta alcanzar los 289 portales de datos abiertos a nivel mundial en el año 2015 (ver imagen 1).

Cuadro 1.jpg

En  España CTIC recoge (ver imagen 2) unos 50 resultados, ya sean, portales de Open Data o simplemente secciones Web que incorporan catálogo de datos. Los puntos azules de la imagen 2 muestran los portales de datos abiertos de ámbito autonómico o regional. En nuestra investigación, descartamos a la Universidad de León al no ser gobierno autonómico e incorporamos la iniciativa extremeña, próxima a la fecha considerada por CTIC.

Cuadro 2.jpg

Centrándonos en el ámbito de los gobiernos de las CC. AA nuestro análisis ha consistido en la revisión de los portales indicados en la tabla 1. Los datasets (o conjuntos de datos) constituyen una colección de datos relacionados susceptibles de ser reutilizados -bien por sí solos o bien mezclándolos con otros datos- para crear servicios de interés para la ciudadanía.

Cuadro 3.jpg

 Como se desprende de la tabla 1, nuestra selección final fue de 11 portales de datos abiertos. El periodo de recogida de información inicial en estos portales, comprendió los meses de noviembre y diciembre de 2013. Durante enero de 2014 se procedió a una revisión y actualización de los conjuntos de datos para aquellos portales que hicieron incorporaciones por encima de nuestro límite de tolerancia (3% y/o 25 datasets).

Se decide incorporar la iniciativa extremeña puesto que su inauguración (7 de febrero de 2014) está muy cerca de la fecha de recogida. Otras iniciativas posteriores[6] no son tenidas en consideración puesto que nuestro estudio pretende  reflejar la situación de los datos abiertos con la aprobación de la Ley 19/2013, de 9 de Diciembre de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno.

En base al diseño de nuestro estudio, 4.975 datasets fueron inicialmente seleccionados. De cada uno de ellos se recogieron diversas características (título, descripción, fecha de creación, frecuencia y fecha última actualización, sector, organismo responsable del conjunto de datos, ámbito geográfico al que se refiere, licencia[7] y formatos[8] disponibles para descarga). En un segundo paso, desechamos todos los no relacionados, según nuestro criterio, con la rendición de cuentas, como se explicará en la sección cuarta de esta publicación

3. LAS DISTINTAS FUENTES DE VALOR DE LOS DATOS ABIERTOS, Y SU PUNTUACIÓN SEGÚN SUS POSIBILIDADES DE REUTILIZACIÓN

El portal de datos abierto balear  (ver tabla 2),  identifica varios objetivos relacionados con los open data:

Cuadro 4.jpg

 El primer objetivo de las iniciativas Open Data es el de generar valor y riqueza económica a la sociedad. Las empresas infomediarias[9] y/o los ciudadanos pueden aprovechar los recursos que la apertura de datos ofrece y crear utilidades o aplicaciones.  El informe de Vickery (2011), realizado por encargo de la Comisión Europea afirma que poner a disposición de la ciudadanía y las empresas los datos públicos de la Unión Europea, podría incrementar la riqueza en 40.000 millones al año (la  reutilización y comercialización de estos datos podría elevar la cifra, por impacto directo e indirecto, hasta los 140.000 millones/año).

Sin menospreciar el evidente potencial económico de los datos abiertos, también nos parece relevante el efecto que sobre la transparencia de las Administraciones Públicas (AA.PP) pueda incentivar, ya que el suministro de información es una muestra de apertura y un requisito para mejorar la confianza con la ciudadanía. Por ello, vamos a seleccionar los relevantes para la rendición de cuentas de entre la gran variedad[10] de información manejada por las AA.PP:

  • Información geográfica.
  • Meteorología y medio ambiente.
  • Información económica y de negocio.
  • Información social.
  • Tráfico y transporte.
  • Turismo.
  • Recursos Naturales.
  • Información legal y política.
  • Información científica.
  • Cultura.

En cuanto a la evaluación de los conjuntos de datos, es obvio que cuanto mejor estructurados y enriquecidos estén, más fácil será su reutilización y la elaboración de aplicaciones que utilicen estos datos. En este estudio, para valorar la calidad a efectos de reutilización de los datasets utilizaremos el esquema de las cinco estrellas[11] propuesto por el creador de la web Tim Berners-Lee en la Web Foundation (ver tabla 3)

Cuadro 5.jpg

4. INFORMACIÓN RELACIONADA CON LA RENDICIÓN DE CUENTAS Y VALORACIÓN DE LOS PORTALES AUTONÓMICOS DE DATOS ABIERTOS

Se han examinado los 4.975 conjuntos de datos que componen nuestro estudio para seleccionar los que contienen información relacionada con la transparencia o la rendición de cuentas (ver tabla 4). Creemos son un amplio grupo de indicadores de diverso tipo (presupuestos y cuentas anuales, cumplimiento de objetivos financieros, información de carácter político y asignación de dinero público).

Cuadro 6.jpg

Los resultados son peores de lo esperado. Como muestra la tabla, 5 únicamente 40 conjuntos de datos (un 0,8 % de los conjuntos de datos seleccionados) muestran relación con alguno de los 20 apartados buscados.

Cuadro 7.jpg

No obstante, para medir la cantidad y calidad de la información puesta a disposición en los portales de datos abiertos vamos a realizar dos valoraciones. La primera, únicamente tiene en consideración si un determinado apartado puede considerarse como cubierto con los datasets existentes. Una segunda valoración, pondera esa información (según la escala de cinco estrellas) según el formato del archivo. La clasificación final (ver tabla 6) se realiza sumando ambas puntuaciones.  La interpretación de los resultados se realizará en el próximo apartado.

Cuadro 8.jpg

5. CONCLUSIONES, LIMITACIONES Y FUTURAS LÍNEAS DE INVESTIGACIÓN

Con este breve estudio pretendemos arrojar algo de luz sobre la información relacionada con la rendición de cuentas que está disponible en los portales de open datos autonómicos a primeros del año 2014.

En primer lugar se debe comentar que únicamente 11 CC.AA tenían en esa fecha portal de open data, si bien hasta marzo de 2015,  Canarias, Cantabria y Principado de Asturias se han incorporado a esta iniciativa, quedando únicamente rezagadas Murcia, Comunidad Valenciana, y la Comunidad de Madrid.

En cuanto a los conjuntos de datos albergados, los datasets relacionados con la transparencia y la rendición de cuentas no llegan al 1% del total, primando sobremanera los geográficos o urbanísticos, lo cual es una oportunidad perdida para el desarrollo de aplicaciones divulgativas del tipo dónde van mis impuestos (http://dondevanmisimpuestos.es/) o la monitorización de las actividades políticas tan necesarias en estos tiempos de alta corrupción gubernamental.

España, que experimentó una impresionante burbuja económica en el sector de la construcción, sector sobre el que se extendió la corrupción, a través del soborno o la prevaricación para saltarse o trampear la ley de planificación urbanística como sostienen Jerez Darías, Martín Martín, y Pérez González, (2012), debe aprovechar las ventajas que en cuanto a transparencia le facilita los datos abiertos. Aunque resulte evidente que la transparencia no se puede obtener a coste cero, ya que toda divulgación origina una serie de costes, como indican Alonso Magdaleno y García-García,  (2014) siempre tenemos que tener en cuenta cuáles son los costes de la opacidad.

Los resultados en la clasificación por autonomías está comandada por dos CC.AA singulares es decir, diferenciadas dentro del panorama nacional (lengua propia y foralismo). País Vasco es el líder en esta clasificación,  no es extraño ya que tiene implantada la iniciativa Irekia, que ha sido y es, un referente  a nivel mundial en gobierno abierto. Por otro lado, Navarra con su  Ley Foral 11/2012, de 21 de junio de la transparencia y del gobierno abierto, ha sido pionera en la promulgación de una auténtica ley de Transparencia a nivel regional (superando en ambición y modernismo a otras leyes autonómicas de anterior aprobación) como la gallega o la balear.

En cuanto a las limitaciones de nuestra investigación, somos conscientes de subjetividad en la definición de transparencia. Para algunas personas sobraran ítems mientras que a otras les parecerá que no hemos incluido alguno necesario. Simplemente hemos pretendido, con una formulación amplia de la transparencia administrativa, abarcar las parcelas de rendición de cuentas, supervisión política y asignación de fondos públicos.

Es nuestro objetivo, repetir este estudio con datos más actualizados que permitan medir el efecto de la entrada en vigor de la Ley nacional 19/2013, de 9 de Diciembre de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno. Esperamos que, con la aprobación de esta norma (que ha hecho posible que España haya dejado de ser el único país de Europa con más de un millón de habitantes sin una ley de acceso a la información) se publique más y mejor información relacionada con la rendición de cuentas.

Recordemos que las CC.AA disponen de un plazo máximo de dos años (desde la publicación en el BOE de la mencionada ley) para la puesta en marcha de los bloques de transparencia y acceso a la información (títulos I y III) que recogen variada obligatoriedad de publicidad  proactiva, lo que sin duda, nos permitirá encontrar más información publicada.

Lo aquí abordado, forma parte de una tesis doctoral (Programa de Doctorado de la Universidad de Oviedo en Economía y Empresa,  línea de investigación: Contabilidad) dirigida por el profesor Jesús García García,  que examina los portales de datos abiertos,  los portales de transparencia, así como toda la información perteneciente al dominio de la web oficial autonómica. Esta tesis intentará, además, averiguar los determinantes (características políticas, legislativas, o presupuestarias) que hacen que una determinada CC.AA  sea más proclive a la divulgación de información relacionada con la rendición de cuentas.


BIBLIOGRAFÍA

Alonso Magdaleno, M. L., y García-García, J. (2014). Evaluación de la transparencia municipal en el Principado de Asturias. Auditoría Pública, (64), 75-86.
Benito Aramburu de, J. M., y García, J. P. (2013). La indeterminación del perímetro de consolidación en la información presupuestaria suministrada por las Comunidades Autónomas: Un problema de diversidad de criterios (No. 01-2013). FEDEA.
Cabo, D. (7/03/2013). Portales opendata como aeropuertos sin aviones. Recuperado de:  http://www.civio.es/2013/04/opendata/
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García García, J. (2014). Gobierno abierto: transparencia, participación y colaboración en las administraciones públicas. INNOVAR. Revista de Ciencias Administrativas y Sociales24(54), 75-88.
Jerez Darias, L. M., Martín Martín, V. O., & Pérez González, R. (2012). Aproximación a una geografía de la corrupción urbanística en España. Ería. Revista Cuatrimestral de Geografía., (87), 5–18.
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Leiceaga, X. F., & Peñas, S. L. (2013). Sobre el reparto de los derechos de déficit entre las Comunidades Autónomas: Una propuesta alternativa. Revista de Economía Aplicada21(63), 117-136.
Llera, R. F., & Méndez, E. M. (2013). Las Comunidades Autónomas en la crisis: cifras, planes y retos de control. Auditoría pública: revista de los Órganos Autónomos de Control Externo, (59), 39-50.
Martinez-Vazquez, J. (2014). La Descentralización Tributaria a las Comunidades Autónomas en España: Desafíos y Soluciones.
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Open Government Working Group. (2007). 8 Principles of Open Government Data. Public.Resource.Org. Recuperado a partir de https:// public.resource.org/8_principles.html (Consultado en marzo de 2015).
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Subirats, J. (1995). Quince Años de Comunidades Autónomas en España. Luces y sombras de una realidad aún en discusión. Revista del CLAD. Reforma y Democracia4.
Sunlight Foundation (2015). OPEN DATA POLICY GUIDELINES. Recuperado a partir de http://sunlightfoundation.com/opendataguidelines/ (consultado en marzo de 2015)
Turrillo Jimeno, B. V. (2012). Propuesta de herramienta para la evaluación del grado de implantación de la eadministración en CCAA.
Vickery, G. (2011). Review of recent studies on PSI re-use and related market developments. Information Economics, Paris. Disponible en http://ec.europa.eu/information_society/newsroom/cf/document.cfm?doc_id=1093


[1] Memorandum for the heads of executive departments and agencies.
[2]
The role of citizens in our Democracy does not end with your vote (Obama).
[3]
Última actualización de CTIC: 25 de julio de 2015.
[4]
Constituye una línea de actuación nacional dedicada específicamente a impulsar la apertura de información del sector público. Nace en el 2009 con el triple objetivo de fomentar una cultura favorable a la apertura de los datos públicos, facilitar la apertura por parte de las administraciones e impulsar la reutilización de la información allí albergada.
[5]
http://www.civio.es/2013/04/opendata/
[6]
En marzo 2015, Canarias, Cantabria y Principado de Asturias ya contaban con portal de datos abiertos. Por el contrario Comunidad Valenciana, Murcia y Comunidad de Madrid siguen sin disponer de portal de open data.
[7]
Son las condiciones de reutilización. Muestra lo que se puede hacer o no hacer con el dataset.
[8]
Estándar que define cómo está identificada la información en un archivo. Ejemplo extensión .doc para los documentos de Microsoft Word
[9]
Conjunto de empresas que generan productos y/o servicios para su comercialización a terceros, a partir de la información del sector público. Esto incluye, tanto a las empresas que se han creado con esta finalidad como a aquellas que pese a no tener ésta como única finalidad, poseen un área y/o departamento específico dedicado a la creación y comercialización de nuevos productos y/o servicios basados en la información del sector público
[10]
Siguiendo la clasificación propuesta por el portal de datos abiertos de Andalucía.
[11]
En http://5stardata.info/es/ puede consultarse un ejemplo práctico así como los costos y beneficios asociados a cada nivel.

Artículo disponible en PDF (descargar).

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