Transparencia en la gestión pública. El papel de internet y el ciudadano

Sonia  Aranda Soria 
Interventor del Cuerpo Militar de Intervención
Ministerio de Defensa

TRANSPARENCIA EN LA GESTIÓN PÚBLICA. EL PAPEL DE INTERNET Y EL CIUDADANO. 

Palabras clave: Transparencia, Ciudadano, Internet, Ministerios Públicos, Entidades Públicas Empresariales.

 RESUMEN 

El presente trabajo se estructura en dos partes. En la primera, pretende analizar la situación actual sobre el principio de transparencia en el ámbito público, fundamentalmente en la difusión de información económica-financiera y de gestión, siendo el destinatario el ciudadano y aplicando Internet como soporte de distribución.
La segunda parte del estudio realiza un análisis de las Páginas Web de los Ministerios Públicos y Entidades Públicas empresariales, para determinar el grado de utilización de Internet como instrumento de acercamiento al ciudadano, prestación de servicios telemáticos y difusión de información económica y gestión realizada   

EL PRINCIPIO DE TRANSPARENCIA

En un país democrático, el principio de transparencia en la gestión pública es uno de los pilares sobre los que se asienta esta forma de gobierno. Es necesario tener confianza en nuestros representantes políticos y trabajadores públicos para que funcione la democracia, y a ella contribuye la transparencia. El objetivo final de las entes públicas, es el ciudadano como usuario y fuente de financiación de los bienes y servicios públicos. Por ello tenemos por una parte, al ciudadano que financia la actividad pública de la cual es destinatario y por otro al estado que gestiona los recursos para satisfacer las necesidades públicas. Este planteamiento explica la obligación de todo mandatario público de rendir cuentas del resultado de su gestión. 

La transparencia  se refiere al deber de los poderes públicos de exponer y someter al análisis de la ciudadanía la información relativa a su gestión, al manejo de los recursos que la Sociedad les confía, a los criterios que sustentan sus decisiones, y a la conducta de sus funcionarios.

En el sector privado, el principio de transparencia es un factor fundamental para el buen funcionamiento del mercado, para garantizar accesibilidad de información a todos los inversores para la toma de decisiones y proteger los intereses de accionistas e inversores a través de la rendición de cuentas, que es el principal fin de la información económica financiera. En este sentido surgió la Ley 26/2003, de 17 de  julio, Ley de transparencia,  destacando la obligación de que las sociedades anónimas cotizadas creen una Página Web para atender al derecho de información de los accionistas. Debemos mostrar especial atención a éste último punto, ya que supone una forma de apertura exterior de la sociedad cotizada y la utilización de Internet como herramienta de comunicación.

En el ámbito público no hay ninguna ley que expresamente ponga de manifiesto la obligación legal de cómo, qué y donde difundir información. Sí que es verdad que es ahora cuando poco a poco van surgiendo iniciativas en este sentido, ya que antes únicamente se hacía referencia a la necesidad de transparencia en el sector público de forma general, por ejemplo en la Ley 30/92, de 26 noviembre de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común señala en el Art. 3.5 Principios generales “ En sus relaciones con los ciudadanos las Administraciones públicas actúan de conformidad con los principios de transparencia y de participación”,  Pero es necesario  un compromiso legal en el que se materialice cómo se va a hacer realidad, y poco a poco se está haciendo.

 El ciudadano tiene tanto derecho a recibir información como el accionista. Es a través del BOE y de los medios de comunicación, la forma en la que percibe el ciudadano cómo se están utilizando los recursos públicos, con la subjetividad y falta de rigor a veces demostrada.

 EL CIUDADANO COMO USUARIO DE INFORMACIÓN PÚBLICA.

En el ámbito de la información financiera pública la amplitud de usuarios es mayor que en el sector privado, por tanto el contenido y la forma de presentación debe ser adecuada a las diferentes necesidades de los mismos. El PGCP recoge, en el apartado nº 7 de su Introducción, a los siguientes usuarios:

“los destinatarios de la contabilidad pública se abre una gama muy amplia de colectivos, desde los órganos de gobierno de las entidades a los mismos ciudadanos” …”y, en general, cuantos colectivos se vean afectados de una u otra manera por la actividad económico-financiera del sector público, que prácticamente son, por una u otra razón, y desde diferentes ópticas, todos los que componen el tejido político, económico e institucional de la sociedad”.

El Documento nº 1 de la IGAE (1991) constituye el primer trabajo que identifica de forma metódica a los usuarios de la información financiera pública en España. Éstos aparecen reunidos en cinco grandes grupos, los mismos que más tarde han sido incluidos en el párrafo nº 7 de la introducción del PGCP de 1994:

“?-Órganos de representación política, es decir, las asambleas legislativas elegidas   por sufragio universal en cada uno de los niveles en que se estructura la organización territorial del Estado,

-?Órganos de gestión, encargados de las distintas administraciones públicas tanto en    los niveles político-administrativos como en los niveles puramente de gestión,

-?Órganos de dirección y gestión de las sociedades y empresas públicas,

-Órganos de control externo y órganos encargados del control interno, y

-?Entidades privadas, asociaciones y ciudadanos interesados en la ‘res publica’.

Durante mucho tiempo, la información contable elaborada en el ámbito público ha estado dirigida a los gestores internos o grupos vinculados a la administración publica  como instrumento de seguimiento de gestión, principalmente de los presupuestos, y de control para elaborar los documentos necesarios para la rendición de cuentas al Tribunal de Cuentas.

 El control es  ejercido por los representantes políticos y por los órganos de control externo quedándose el ciudadano en un segundo plano.

Actualmente la cultura sobre rendición de cuentas se concibe  como una fase interna y difícilmente entendible por los ciudadanos de a pie.

El papel que tiene el ciudadano como destinatario de la información publica es residual en España.  Los cambios de orientación producidos durante las últimas décadas en la Contabilidad Pública han ido modificando esta situación al otorgar un protagonismo creciente a los usuarios externos, admitiendo de este modo su importancia e influencia sobre la organización.

LA FINALIDAD DE LA INFORMACIÓN FINANCIERA

La regulación normativa comparada muestra el interés en que la información financiera sirva para su objetivo: rendir cuentas. Así, el GASB (1987) en su Concepts Statemen
ts nº 1 enfoca el objetivo de la información financiera pública como la obligación del gobierno de ser públicamente responsable y permitir a los usuarios su valoración. El PGCP (1994), dispone:

“1) La obligación de suministrar información presupuestaria y financiera.
2) La introducción del principio del devengo (modificado).
3) El requisito de elaboración y publicidad de cuentas públicas.
4) Mayor información a través de las notas a los estados financieros o memoria.
5) Una mayor conciencia de la importancia de las cuentas públicas como instrumento de control.”

Es necesario acercar la rendición de cuentas al ciudadano, adecuar  información presentada a él a sus necesidades, alguna de las medidas que serían úties para ello, podrían ser:

LA RENDICIÓN DE CUENTAS EN ESPAÑA.

Vamos a hacer un breve recorrido sobre el sistema de rendición de cuentas existente en España.

Todas las entidades del sector público estatal están obligadas a formular sus cuentas anuales de acuerdo con los principios contables que le sean de aplicación, en el plazo máximo de tres meses desde el cierre del ejercicio económico, y rendirlas al Tribunal de Cuentas por conducto de la IGAE.

La Ley de Presupuestos, como se deduce de nuestra regulación constitucional, es el documento legislativo que contiene el Plan económico-financiero del Gobierno para un periodo de tiempo determinado, que plasma la actuación pública prometida y esperada por los ciudadanos,  que no debe ser aprobado por las Cortes Generales, sino también ser controlado posteriormente en su ejecución por el Órgano parlamentario legislativo. El elemento básico para la realización del control externo ha sido tradicionalmente un documento, que pone de manifiesto cómo el poder Ejecutivo, ha cumplido el mandato recibido del poder Legislativo en las correspondientes Leyes de Presupuestos. Este documento es la Cuenta General del Estado (CGE).

De acuerdo con la estructura del Sector Público Estatal, los documentos que componen la CGE son:

A)  La Cuenta General del sector público administrativo, donde quedan incluidas aquellas entidades que formen sus cuentas de acuerdo con los principios y normas de contabilidad recogidas en el Plan General de Contabilidad Pública y sus normas de desarrollo. En concreto, se forma mediante la agregación y consolidación de las siguientes entidades:

-Administración General del Estado
-Organismos Autónomos dependientes de la AGE
-Las Entidades integrantes del sistema de Seguridad Social
-Otros Organismos Públicos

B)  La Cuenta General del sector público empresarial donde quedan incluidas aquellas entidades que formen sus cuentas de acuerdo con los principios y normas de contabilidad recogidas en el Plan General de Contabilidad de la empresa española. Se formará mediante la agregación y consolidación de:

-Las entidades públicas empresariales
-Sociedades mercantiles estatales.
-Otros organismos públicos

C)    Cuenta General del sector público fundacional en la que se incluyen las entidades que forman sus cuentas de acuerdo con los principios y normas de contabilidad recogidas en la adaptación del Plan General de Contabilidad a las entidades sin fines de lucro.

D) Memoria que completa, amplía y comenta la información contenida en los anteriores documentos

La Ley General Presupuestaria establece que las Cuentas Generales se formarán mediante la agregación y consolidación  de las cuentas de las entidades integrantes de cada sector.

Las entidades integrantes del Sector Público Administrativo están obligadas  a formular y presentar:

-el Balance
-Cuenta de Resultado Económico-Patrimonial
-Estado de liquidación del presupuesto
-Memoria

Respecto a las entidades integrantes del Sector Público Empresarial:

-Balance
-Cuenta de pérdidas y ganancias
-Memoria

y las Entidades Integrantes del Sector Publico Fundacional:

-Balance
-Cuenta de Resultado
-Memoria

La Cuenta General del Estado (CGE en adelante) deberá suministrar información sobre:

-La situación económico, financiera y patrimonial del sector público estatal.
-Los resultados económico-patrimoniales del ejercicio
-La ejecución y liquidación de los presupuestos y el grado de realización de los objetivos.

La Cuenta General de cada año se formará por la IGAE y se elevará al Gobierno para su remisión al Tribunal de Cuentas antes del 31 de octubre del año siguiente al ejercicio que se refiere.

Por último, se encuentra el examen y, en su caso aprobación del proyecto por el Pleno del Tribunal de Cuentas. Una vez aprobado por el Pleno el documento relativo a la “Declaración sobre la Cuenta General del Estado del ejercicio y resultados de su examen y comprobación”, se remitirá a las Cortes Generales, acompañada únicamente de  las alegaciones formuladas y de un ejemplar de la CGE remitida por la IGAE al Tribunal de Cuentas. Recibida en las Cortes Generales, es objeto de estudio de la Comisión Mixta del Congreso y el Senado, su dictamen se somete al Pleno de ambas Cámaras.

Si el resultado del acuerdo de las Cortes Generales fuera la no aprobación del Informe del Tribunal de Cuentas sobre la CGE, se informará a este Tribunal a fin de que presente uno nuevo.

El proceso de control parlamentario finaliza con la publicación del resultado del acuerdo de las Cortes Generales en el Boletín Oficial de las Cortes Generales y el Boletín Oficial del Estado.

Así pues, el cierre del ciclo presupuestario, que se inicia  con la presentación por el Ejecutivo al Parlamento del Proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado, se produce con la aprobación por las Cortes Generales, en el ejercicio de su función de control político el gasto público, de la Declaración sobre la CGE del ejercicio de que se trate.

  Algunas de las Comunidades Autónomas (Galicia, Canarias, Andalucía, Navarra, Comunidad Valenciana, País Vasco, Cataluña, Madrid, Islas Baleares,  Castilla y León, Asturias y Castilla-La Mancha) tienen su propio órgano de control externo equivalente  al Tribunal de Cuentas.

Por tanto la Cuenta General, supone la integración de las cuentas económicas de todas las entidades públicas. Hasta llegar a su formación se ha producido un intercambio de información pública muy importante. Para facilitar la tarea a la IGAE, Tribunal de Cuentas y los Órganos de Control Externo  Autonómicos, se está empezando a utilizar soporte informático para el flujo de datos. En este sentido hay que mencionar el esfuerzo tan importante que están realizando las Entidades Locales, ya que con la Resolución de 30 de marzo de 2007, de la Presidencia del Tribunal de Cuentas, por el que se hace Público el Acuerdo del Pleno, de 29 de marzo de 2007, que aprueba la Instrucción que regula el formato de la Cuenta General de las Entidades Locales en soporte informático y procedimiento telemático para la rendición de cuentas, las Cuentas de todas las Entidades locales correspondientes al ejercicio 2006 y posteriores deberán ajustarse, «con carácter obligatorio, al formato de la IGAE para su rendición».. Pero no todos los Órganos de Control Externo se han sumado a ésta iniciativa.

Éste proceso se inició, hace tres años, con una propuesta del Tribunal de Cuentas sobre la necesidad de un cuerpo normativo para que el sector público local, se incorporara de una forma homogénea al proceso de obtención y rendición de cuentas en soporte informático. Y partir de ahí se ha ido haciendo realidad éste proyecto.

Para ayudar a las Entidades Locales ha adaptarse a la nueva situación se ha creado en la página Web del Tribunal de Cuentas un apartado destinado a suministrar la información necesaria. Tamb
ién es de ayuda la página www.rendiciondecuentas.es. Asimismo, el Ministerio de Industria, Turismo y Comercio ha incorporado dentro de su Plan Avanza Local, las ayudas a otorgar a las Entidades locales para facilitar la rendición informática de las cuentas, instrumentadas en la Resolución de 2 de abril de 2007, de la Secretaría de Estado de Telecomunicaciones y para la Sociedad de la Información, por la que se efectúa la convocatoria 2007, de ayudas para la realización de actuaciones encaminadas al desarrollo de la administración electrónica en las Entidades Locales en el marco del Plan Avanza, publicada en el BOE del 17 de abril.

El ciudadano tiene derecho a acceder no a éste tipo de información económica de confección obligatoria, sino a otro tipo de información  presentada de forma clara, simplificada, ajustada a sus necesidades y amena para despertar su interés. Al igual que poder utilizar Internet como una oficina virtual pública, prolongación de la estructura  física existente.

LA DIFUSIÓN DE LA INFORMACIÓN PÚBLICA. INTERNET.

España como país democrático y avanzado, debe de apostar porque su Administración Pública promueva y utilice el uso de las comunicaciones electrónicas en beneficio de los ciudadanos. La sociedad de la información debe ser una realidad, configurando así no una Administración eficaz, eficiente y transparente sino más próxima al ciudadano, eliminando las barreras de tiempo y espacio que los alejan.

La difusión de servicios públicos a través de las nuevas tecnologías implica reforzar la posición del ciudadano sobre la Administración. El principio de transparencia no es algo exclusivo del mercado también es necesario en la Administración.

El sector privado en esta materia, se convierte en un punto de referencia, para el sector público, gracias a la Comisión Aldama y a la posterior Ley de Transparencia.

Europa va en este sentido. Debe recordarse que el impulso de una administración electrónica supone también dar respuesta a los compromisos comunitarios y a las iniciativas europeas puestas en marcha a partir de Consejo Europeo de Lisboa y Santa Maria da Feira, continuando con sucesivas actuaciones hasta la actual comunicación de la Comisión «i2010: Una Sociedad de la Información Europea para el crecimiento y el empleo». La Directiva 2006/123/CE establece la obligación de los Estados Miembros de facilitar por medios electrónicos el acceso a la tramitación de servicios e información de interés tanto para los prestadores como para los destinatarios. Son medidas recientes que están siendo aplicadas por los países europeos conscientes de la necesidad de aprovechar las nuevas tecnologías en beneficio de la difusión de la información.

En el ámbito público español, es necesario destacar la  Ley 30/1992 de 26 de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJAP-PAC), que en su primera versión recogió ya en su artículo 45 el impulso empleo y aplicación de las técnicas y medios electrónicos, informáticos y telemáticos, por parte de la Administración al objeto de desarrollar su actividad y el ejercicio de sus competencias y de permitir a los ciudadanos relacionarse con las Administraciones cuando fuese compatible con los «medios técnicos de que dispongan». Esa previsión, junto con la informatización de registros y archivos del artículo 38 de la misma Ley en su versión originaria y, especialmente, en la redacción que le dio la Ley 24/2001 de 27 de diciembre al permitir el establecimiento de registros telemáticos para la recepción o salida de solicitudes, escritos y comunicaciones por medios telemáticos, abría el paso a la utilización de tales medios para relacionarse con la Administración. Sin embargo son medidas insuficientes, en cuanto que eran potestativas, dependía de la Administraciones determinar si los ciudadanos van a poder de modo efectivo, o no, relacionarse por medios electrónicos con ellas.

Es ahora cuando se obliga a la Administración a abrir un nuevo canal de comunicación con el ciudadano a través de medios electrónicos y a aprovechar las nuevas tecnologías para agilizar los trámites burocráticos.  En este sentido, mucho tiene que ver la Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrónico de los ciudadanos a los Servicios Públicos, que concreta en medidas, la posibilidad que abrió la Ley 30/92 de establecer relaciones telemáticas con la Administración, estableciendo obligaciones.

Se están haciendo esfuerzos importantes, que abarcan muchos campos (tramitación de procedimientos administrativos,  la firma electrónica etc) Entre la información a suministrar a través de la Página Web, adquiere especial énfasis la relativa a las finanzas públicas, dado el carácter coactivo de las aportaciones que deben realizar los ciudadanos a la Administración Pública para la prestación de sus servicios. Es por ello por lo que en ésta segunda parte del trabajo, prestaremos especial atención a éste aspecto. También nos haremos una idea de cómo utilizan Internet para comunicarse con el ciudadano.

II Parte. ESTUDIO DE PÁGINAS WEB

OBJETIVOS DEL TRABAJO.

Se pretende realizar un estudio sobre diferentes cuestiones:

1. Si existe por parte de la Administración Pública una utilización de Internet para presentarse y acercarse al ciudadano y prestarle servicios e información vía on-line.

2. Sobre el uso que la Administración Pública realiza de Internet para la difusión de información económico-financiera, de formulación obligatoria para la rendición de cuentas, y otra información sobre su gestión no obligatoria y si utilizan formas que ayuden al ciudadano a su comprensión.

3. Comparativa de las dos cuestiones anteriores en diferentes componentes de la Administración del Estado, regidos por normas contables públicas y privadas.

Todo ello se hará mediante la observación directa en las Páginas Web de las entidades seleccionadas, de una serie de variables relacionadas con los objetivos planteados.

VARIABLES OBSERVADAS

Para concretar los objetivos expuestos anteriormente, se han elegido una serie de variables explicativas, cuya presencia en las Páginas Web ayudaran a dar una idea sobre las cuestiones planteadas.

Respecto al objetivo 1, referente al grado de cercanía de la Administración al ciudadano a través de Internet, al igual que el aprovechamiento de las tecnologías para prestar servicios telemáticos, las variables elegidas han sido:

1. Existencia de enlaces a otras Páginas Web, bien de otras entes públicas o privadas.
2. Presentación de información en diferentes idiomas, bien lenguas coficiales españolas o extranjeras.
3. Presencia de servicios telemáticos. Si se otorga al ciudadano la posibilidad de conocer el estado de tramitación de los procedimientos administrativos, descargar formularios, atención al ciudadano etc en definitiva interactuar con la Administraci&o
acute;n para la resolver cuestiones burocráticas.
4. Carta de servicios. Es una presentación de la Administración al ciudadano, aclarando quien son, qué hacen, cómo, que compromiso asumimos ante el cliente y su localización entre otros aspectos.

No se ha considerado que figure expresamente como carta de servicios la presencia de la misma, sino se ha prestado atención a su existencia en la red independientemente del nombre utilizado. La presencia de estas variables será marcada con una X, y su tenencia implica apertura al exterior de la Administración respecto al ciudadano.

Para el objetivo2, es decir la utilización de Internet para la difusión de información económico-financiera y de gestión, se han definido las siguientes variables:

1. Presupuestos. Qué capital público le ha sido asignado, y su clasificación.
2. Cuentas anuales que deben rendir. Información económico obligatoria de formular para las entes públicas. Al estudiar entes regidas por normas contables públicas y otras privadas, cambia su contenido.
3. Número de clicks necesarios para acceder a las cuentas anuales. Es un indicador sobre la facilidad que tiene el ciudadano de acceder a esta información.
4 Indicadores de gestión. Son medidas de economía, eficacia y eficiencia de la actuación pública, que permite un mejor entendimiento de la información para el ciudadano.
En España la Ley 62/2003, de 30 de diciembre, de medidas fiscales, administrativas y del orden social recoge la obligación de incluir dentro del informe de gestión, cuando sean necesarios para la comprensión de la evolución, los resultados o la situación de la sociedad, la siguiente información:

1) Indicadores de resultados financieros.
2) Indicadores no financieros, que sean pertinentes respecto de la actividad empresarial concreta, incluida información sobre cuestiones relativas al medio ambiente y al personal.

 5. Utilización de gráficos. Muestran de forma sencilla y comprensible para el ciudadano información relativa a la actividad pública. No necesariamente se ha considerado únicamente gráficos sobre cuestiones económicas. Al igual que el esquema anterior, su presencia será marcada en un cuadro con una x.

MUESTRA ELEGIDA

De acuerdo con la Ley Orgánica del Tribunal de Cuentas en su Artículo 4, el sector público está integrado por:

“a) La Administración del Estado.
b) Las Comunidades Autónomas.
c) Las Corporaciones Locales.
d) Las Entidades gestoras de la Seguridad Social.
e) Los Organismos autónomos.
f) Las Sociedades estatales y demás Empresas públicas.”

Así mismo, la Ley 30/92, de 26 de noviembre de Régimen jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común, define la Administración Pública en su Artículo 2:

       “Se entiende a los efectos de esta Ley por Administraciones Públicas:

A) La Administración General del Estado.
B) Las Administraciones de las Comunidades Autónomas.
C) Las Entidades que integran la Administración Local.

1. Las Entidades de Derecho Público con personalidad jurídica propia vinculadas o dependientes de cualquiera de las Administraciones Públicas tendrán asimismo la consideración de Administración Pública. Estas Entidades sujetarán su actividad a la presente Ley cuando ejerzan potestades administrativas, sometiéndose en el resto de su actividad a lo que dispongan sus normas de creación.”

la población es muy grande, así que es necesario hacer el estudio a través de una muestra representativa.

 Estudiaremos a todos los Ministerios, son trece,  como representante del Sector Público administrativo.

Son los siguientes:
1. Ministerio de la Presidencia.
2. Ministerio de Administraciones Públicas
3 Ministerio de  Justicia
4. Ministerio de Educación y Ciencia
5. Ministerio de Economía y Hacienda
6. Ministerio de Fomento
7. Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales
8. Ministerio de Sanidad y Consumo
9. Ministerio de interior
10. Ministerio de Medio Ambiente
11. Ministerio de Industria, turismo y comercio
12. Ministerio de Defensa
13    Ministerio de Asuntos Exteriores y Cooperación.

También analizamos el sector público empresarial, las 19 entidades públicas empresariales cuyos presupuestos forman parte de la ley de Presupuestos Generales del Estado. Son las siguientes:
-Aeropuertos Españoles y Navegación Aérea
-Centro para el Desarrollo Tecnológico e Industrial
-Comisión nacional de la Energía
-Comisión Nacional del Mercado de Telecomunicaciones
-Comisión Nacional del Mercado de Valores
-Consorcio de compensación de seguros
-Consorcio de la zona especial de Canarias
-Ente gestor de infraestructuras ferroviarias
-Ente Público RTVE
-Entidad Pública empresarial Red.es
-Escuela Oficial de Turismo
-Fábrica Nacional de Moneda y Timbre Real Casa de la Moneda
-Ferrocarriles de vía Estrecha -Gerencia del Sector de la Construcción Naval
-Instituto de Crédito Oficial
-Instituto para la Diversificación y Ahorro de la Energía
-Puertos del Estado y Autoridades Portuarias
-Red Nacional de los Ferrocarriles Españoles
-Sociedad de Salvamento y Seguridad Marítima

Cuadro1. Ministerios españoles