Nuevas funciones para el auditor privado en la auditoría de los organismos descentralizados de la Unión Europea

Álvaro Garrido-Lestache Angulo
Auditor Principal
Tribunal de Cuentas Europeo.
Miembro del ICJCE y del Registro de Economistas Auditores y Titulados Mercantiles REA-REGA.

Nuevas funciones para el auditor privado en la auditoría de los organismos descentralizados de la Unión Europea*

RESUMEN/ ABSTRACT
El presente artículo se ocupa de las novedades introducidas por el nuevo Reglamento financiero aplicable al presupuesto general de la Unión Europea[1] (UE), en la auditoría de cuentas anuales, y de legalidad y regularidad,  de los organismos comunitarios descentralizados, las denominadas Agencias Europeas y Empresas Comunes Europeas de participación público-privada. El artículo expone las principales diferencias entre la auditoría pública y la privada, la importancia de la colaboración de los auditores privados en los trabajos de auditoría y control interno del sector público, los retos que presenta esta colaboración, y el papel de la institución europea de control externo, el Tribunal de Cuentas Europeo, respecto a la utilización de los resultados de las auditorías realizadas por auditores privados. El  artículo  también  aborda  algunos  de los factores que a juicio del autor, deberán ser tenidos en cuenta para garantizar la eficacia y eficiencia del nuevo modelo.
This article refers to the new provisions introduced by the new Financial Regulation applicable to the European Union (EU) Budget, as regards the audit of the accounts, and the audit of legality and regularity, of the EU decentralised bodies, the so called European Agencies and European Joint Undertakings, public-private partnerships. The article presents the main differences between public and private audit, the importance of the collaboration of the private auditors in public audits and public sector internal control, the challenges of that collaboration, and the role of the EU external audit institution, the European Court of Auditors, as regards the outcome of the audits carried out by private auditors. The article also deals with some of the features, which, in the author opinion, should be taken into account to ensure the efficiency and the effectiveness of the new model.

PALABRAS CLAVE/ KEY WORDS
AUDITORÍA DE ORGANISMOS PÚBLICOS, AUDITORÍA EXTERNA, CONTROL INTERNO, AGENCIAS EUROPEAS, ENTIDADES EUROPEAS DE PARTICIPACIÓN PÚBLICO-PRIVADA, TRIBUNAL DE CUENTAS EUROPEO, COLABORACIÓN DE AUDITORES PRIVADOS, AUDITORÍA DE CUENTAS, AUDITORÍA DE CUMPLIMIENTO, AUDITORÍA DE LEGALIDAD Y REGULARIDAD, DIFERENCIAS ENTRE AUDITORÍA PÚBLICA Y PRIVADA.

AUDIT OF PUBLIC BODIES, EXTERNAL AUDIT, INTERNAL CONTROL, EUROPEAN AGENCIES, EU PUBLIC-PRIVATE PARTNERSHIPS, EUROPEAN COURT OF AUDITORS, COLLABORATION OF PRIVATE AUDITORS, AUDIT OF THE ACCOUNTS, COMPLIANCE AUDIT, AUDIT OF LEGALITY AND REGULARITY, DIFFERENCES IN BETWEEN PUBLIC AND PRIVATE AUDIT.

1. INTRODUCCIÓN

La colaboración de los auditores privados en los trabajos de auditoría del sector público ha pasado en las últimos años de ser una cuestión recurrente de análisis y debate, a convertirse en un recurso cada vez más necesario. Es por ello por lo que esta colaboración está siendo cada vez más utilizada por los organismos de control interno y externo, los cuales, al estar sometidos a la presión política y social de ofrecer cada año una mayor fiabilidad sobre las cuentas y la gestión de los entes públicos, se ven en la necesidad de acudir a estos profesionales de la auditoría, para poder así cubrir un mayor número de trabajos, y prestar de esta forma un mejor servicio a la sociedad en el cumplimiento de sus objetivos.

Pero no son pocas las dificultades y los retos que lleva aparejada esta importante necesidad de colaboración del auditor privado en las funciones de auditoría relativas al sector público. A continuación se analizan las principales diferencias entre la auditoría pública y la privada, la importante función que realiza el auditor privado en los trabajos de auditoría y control interno relativos al presupuesto de la UE, y por último, las importantes novedades en la materia introducidas por el nuevo Reglamento Financiero comunitario sobre la auditoría de los organismos descentralizados: agencias europeas[2], y empresas comunes europeas de participación público-privada[3].

2. AUDITORÍA PÚBLICA Y PRIVADA. PARALELISMOS Y DIFERENCIAS.

Bien es sabido que la auditoría del sector público tiene importantes diferencias con la auditoría del sector privado. De la misma forma que la cualificación profesional que obtiene el auditor público es específica, adquirida por lo general mediante oposiciones que cuentan con amplios temarios de Derecho Administrativo, Hacienda Pública y Contabilidad Pública, y por la posterior formación y especialización que se va adquiriendo al entrar en funciones en el organismo público correspondiente, el auditor privado en cambio obtiene su cualificación profesional tras una experiencia previa necesaria en materia de auditoría de estados financieros junto a un auditor de cuentas privado ejerciente, en un área de trabajo enfocado sobre todo a la auditoría financiera de entidades privadas, por lo general sociedades mercantiles. Adquirida la experiencia profesional necesaria, los auditores privados deben también aprobar un examen público convocado por las corporaciones públicas de auditores[4], previa aprobación del ICAC[5], sobre la base de materias específicas enfocadas a la auditoría de estados financieros desde una perspectiva mercantil y de contabilidad privada[6],

Entrando con más profundidad en la materia, nos encontramos con que las diferencias no son pocas, sino todo lo contrario. La auditoría del sector público tiene una triple vertiente: en primer lugar se ocupa de la auditoría de estados financieros de los entes públicos, donde a diferencia de las entidades privadas, los informes de ejecución presupuestaria cobran una especial relevancia, con implicación directa en el alcance y en los procedimientos de auditoría a aplicar; en segundo lugar nos encontramos con la auditoría de cumplimiento o de conformidad, aquella dirigida a comprobar la legalidad y regularidad de las actividades de un organismo público en la realización de sus actividades y en cumplimento de las leyes y reglamentos aplicables a las mismas; esta auditoría del sector público es probablemente la auditoría que más recursos consume de los órganos de control[7]; finalmente están las auditorías de gestión, también llamadas auditorías operativas, que son aquellas que proporcionan una información más precisa sobre la ejecución de un programa o una política concreta, y que buscan sobre todo proporcionar al organismo público gestor, a la autoridad presupuestaria, y al legislador, los indicadores necesarios sobre la eficiencia, la eficacia y la economía conseguida en una determinad acción o servicio público; las auditorías de gestión son, a pesar su dificultad, y del tiempo que suele requerir su realización, un instrumento muy valioso para mejorar la gestión pública[8]. Sobre la base de la información que facilitan,  se puedan tomar después las decisiones más acertadas sobre las mejoras que los programas o servicios públicos pueden requerir, así como sobre la idoneidad de la continuidad de los mismos cuando sea necesario.

Cuadro 1- Principales tipos de auditorías en el sector público[9]:

Fuente: elaboración propia.

No debemos olvidar por último, cuando tratamos de las similitudes y diferencias entre la auditoría pública y privada, de las normas que regulan sus distintas actividades de control. Así como en lo que se refiere a la auditoría de estados financieros nos encontramos con las normas internacionales de auditoría[10] emitidas por la Federación Internacional de Expertos Contables, la IFAC[11], que son por lo general válidas tanto para la auditorías de entidades privadas como de entes públicos,  de otro lado nos encontramos con una muy escasa referencia a las auditorías de cumplimiento o de gestión en estas normas. Debemos acudir a las Normas de la organización internacional de entidades supremas de fiscalización, la INTOSAI[12], para encontrar un desarrollo específico de normas de auditoría  dirigido al sector público, a través de sus principios y directrices de aplicación a la auditoría pública, las ISSAIS[13], y en particular a las auditorías de legalidad y regularidad, y a las auditorías operativas o de gestión[14].

3. LA LIMITACIÓN DE RECURSOS EN LA AUDITORÍA DEL SECTOR PÚBLICO.

Tal y como establece la Declaración de Lima[15], la fiscalización o control sobre las finanzas públicas no es un fin en si mismo, sino un instrumento para mejorar la gestión de los fondos públicos. Pero para que la acción de fiscalización sobre la gestión de las finanzas públicas pueda llevarse a cabo de forma eficaz, es necesario que todas las instituciones cuenten con los recursos necesarios para el cumplimiento de sus funciones,  y que los agentes que participan en dicho control funcionen de forma eficiente. Esta premisa fundamental engloba no sólo a la función de las Entidades Fiscalizadoras Superiores responsables del control de la gestión de los fondos públicos, sino también a los servicios y cuerpos que engloban la esencial función del control interno en las distintas administraciones. Debemos citar también aquí a las instituciones responsables del control político de los servicios públicos, l
os Parlamentos de un lado, que aprueban los presupuestos, y pueden mejorar el marco legal de los entes y programas públicos; y de otro a las instituciones y organismos responsables en ultima instancia de aplicar las medidas de corrección necesarias en respuesta a las deficiencias de gestión detectadas, el órgano o los órganos con capacidad de decisión a nivel político y de gestión. Todas estas instituciones y organismos representan a la administración en sus distintos niveles, y su gestión debe estar siempre sujeta a un doble control, el financiero y de legalidad y regularidad.

Si pensamos en la gran extensión que cubre la acción pública, a través de sus distintas administraciones, la europea, la estatal, la autonómica y la local, en la pluralidad de agentes que participan en la gestión de los servicios públicos, la complejidad de sus procedimientos, y las limitaciones de recursos de los órganos de control, externos e internos, uno puede hacerse una idea de las dificultades que entraña la función de control de la gestión de los fondos públicos. Mas aún cuando a los órganos de control se les pide no sólo que se pronuncien sobre la fiabilidad de las cuentas de los entes públicos, sino también sobre la legalidad de las operaciones que subyacen a la ejecución de sus presupuestos, y sobre la buena gestión de los servicios públicos, en términos de economía, eficiencia y eficacia.

La función de control de la gestión pública tiene sin duda una gran complejidad. Los instrumentos con los que los órganos de control público deben responder a semejante reto son siempre limitados, pero deben sin embargo optimizarse y especializarse para el mejor desempeño de sus funciones y cumplir así en la mejor forma posible sus objetivos. Hoy en día nadie cuestiona la importancia de los órganos de control, y las contribuciones que los mismos hacen para la mejora de la gestión de los servicios públicos.

Veamos algunas referencias, de aquellas que deben inspirar el mejor modelo a seguir: en los Estados Unidos de América, el órgano federal de control externo, la GAO[16], presenta informes sobre la gestión de los distintos departamentos  y agencias federales, en los que examina y detecta aquellos programas en los que la gestión es manifiestamente mejorable. En un informe de 2010 la GAO cuantificaba que el gobierno federal podría  contribuir a ahorrar en el tiempo al contribuyente americano hasta veinte mil millones de dólares en los más de 81 programas auditados[17]. Esta cuantificación la conseguía detectando duplicidades de servicios, proponiendo reducciones del gasto, y una mayor optimización en los ingresos públicos.

En el caso del presupuesto de la Unión Europea, el Tribunal de Cuentas Europeo publicó en el año 2013 un total de 19 informes especiales de auditorías operativas sobre la gestión de programas en áreas tan diversas como las ayudas de los fondos de cohesión a las carreteras europeas, las medidas de diversificación en materia de economía rural, la evaluación de la política agrícola común, o a la eficacia de las ayudas europeas en la lucha contra el cambio climático[18]. 

Estos informes especiales, dirigidos a examinar en detalle la gestión de los programas públicos, y a proponer mejoras en la acción política, aportan la mayoría de las veces información muy valiosa cuando hablamos de incrementar la eficacia de las acciones públicas.

Pero estos informes de gestión o auditoría operativa, no lo olvidemos, requieren una inversión en recursos humanos muy importante, ya que para llevarlos a cabo es necesario un conocimiento muy amplio de las políticas o programas que van a ser objeto de estudio, y ello sólo se puede llevar a cabo mediante la debida asignación de recursos y mediante un conocimiento de la administración pública y de los programas públicos que sólo los años de trabajo y la experiencia en la materia pública proporcionan.

Junto a este argumento cualitativo, orientado a dirigir los recursos de la auditoría pública cada día más hacia las auditorías operativas o de gestión,  existe otro argumento cuantitativo de imperativo legal, que vuelve a poner de manifiesto la insuficiencia de recursos para cubrir toda la demanda de control de la gestión pública. Este segundo argumento está en relación con el gran número de organismos y programas a auditar dentro del sector público. Sólo en la Unión Europea, la Comisión Europea cuenta con más de 30 Direcciones Generales y más de 50 organismos descentralizados que gestionan un presupuesto superior a los 140.000 millones de euros[19] y que se gestiona no sólo por la Comisión europea y sus organismos descentralizados, sino también por las administraciones nacionales y regionales de sus estados miembros; a nivel de estados miembros, tenemos gobiernos estatales y autonómicos, con sus correspondientes ministerios o consejerías, y corporaciones locales. Junto a todos estos entes de gobierno de las distintas administraciones que gestionan fondos públicos, existen en todas ellas un gran número de organismos autónomos o de gestión descentralizada que llevan a cabo funciones públicas o gestionan programas públicos específicos, y que representan todo un gran entramado de gestión pública sometido también al control de los órganos de control externo e interno; y todo ello sin contar con las empresas públicas sometidas a la legislación mercantil, y sobre las que la auditoría pública también tiene competencias. Tan sólo entre la Administración del Estado y la Autonómica existían censadas en la IGAE[20] en 2010, con anterioridad al establecimiento de la Comisión para la reforma de la administración[21], y a efectos de la contabilidad nacional, más de 400 unidades empresariales públicas dependientes[22] del Estado, y más de 1.200 de las Comunidades Autónomas[23]. Y en la administración local nos encontramos con más de 8.000 ayuntamientos y más de 1.000 unidades empresariales públicas.

Todo este gran número de instituciones, organismos autónomos y empresas públicas, gestores de un amplísimo  número de servicios y programas públicos, en sus distintos niveles de la administración, hacen de la labor de los órganos de control, en sus funciones de intervención, prevención, revisión de cuentas, auditoría de cumplimiento, y auditoría de gestión, una ingente tarea,  siempre limitada  en términos de recursos. De esta limitación de recursos de un lado, y de la necesidad de ofrecer cada año mayores garantías de control de otro, emerge la necesidad de recurrir a la colaboración del auditor privado en las tareas de auditoría del sector público. Veamos a continuación como se lleva a cabo esta colaboración en el control de la gestión del presupuesto de la UE.

4. LA COLABORACIÓN ACTUAL DE LOS AUDITORES PRIV
ADOS EN LA AUDITORÍA PÚBLICA DEL PRESUPUESTO DE LA UE.

En la auditoría y control del presupuesto de la Unión Europea, la colaboración del auditor privado tiene una especial importancia. La gestión del presupuesto europeo se lleva a cabo principalmente mediante tres modelos distintos de gestión, que vienen definidos en el artículo 58 del Reglamento Financiero de la UE.  En primer lugar existe la gestión directa que lleva a cabo la Comisión Europea directamente desde Bruselas. Esta gestión se da entre otras áreas en las políticas de investigación, cultura y educación. En segundo lugar tenemos la gestión compartida con los estados miembros, que alcanza a la mayor parte del presupuesto comunitario, y que engloba entre otras áreas al Fondo Social, a los Fondos de Cohesión, a los Fondos de Desarrollo Regional, así como a los Fondos de Agricultura, incluyendo la PAC. Por último tendríamos la gestión descentralizada, aquella en la que la Comisión Europea ha delegado completamente la gestión, y que es llevada a cabo, entre otros entes, por los organismos independientes a los que se refieren los artículos 208 y 209 del Reglamento Financiero de la UE, entre los que se encuentran las agencias europeas y las empresas comunes europeas de participación público-privadas.

Sede en Alicante de la Agencia Europea de armonización del mercado interior

El auditor externo del presupuesto de la Unión Europea es el Tribunal de Cuentas Europeo, institución de la Unión Europea encargada de la auditoría del presupuesto de la UE. En el desempeño de su labor, emite un informe anual sobre la fiabilidad de las cuentas, y sobre la legalidad y regularidad de las operaciones subyacentes al presupuesto de la Unión[24]. También es responsable de la auditoría de todos los entes creados por la Unión Europea, salvo que sus actos Constitutivos dispongan otra cosa.

Sede del Tribunal de Cuentas Europeo en Luxemburgo

Para el desempeño de su mandato, el Tribunal de Cuentas Europeo tiene como principal órgano auditado a la Comisión europea, institución comunitaria responsable en última instancia de la gestión del presupuesto de la Unión. La Comisión Europea como órgano gestor cuenta con un sistema de control interno que incluye entre otros un conjunto de instrumentos de control ex-ante, y un sistema auditorías de cumplimiento o verificaciones ex-post sobre las subvenciones concedidas en la implementación de los distintos programas comunitarios. Estos sistemas de control interno también son exigidos a los estados miembros cuando de programas de gestión compartida se trata.

Importancia de la colaboración del auditor privado en la auditoría del presupuesto de la UE.

Para destacar la importancia que tiene la colaboración del auditor privado en el sistema de control interno y en las auditorías a nivel de beneficiario final que lleva a cabo la Comisión Europea, conviene citar algunos datos que han sido objeto de análisis por el Tribunal de Cuentas Europeo:

• en algunos programas europeos, como los programas marco de investigación, que representan la mayor parte de los programas de gestión directa, más de 10.000 millones de euros en el ejercicio 2013, se exige que las declaraciones de gastos que presentan los beneficiarios de las subvenciones vayan acompañadas de un certificado de auditoría emitido por un auditor privado cuando la contribución europea sea superior a 375.000 euros. Este instrumento de control forma parte de las verificaciones ex – ante de la Comisión Europea[25].

• en lo que se refiere a las auditorías ex–post ordenadas por la Comisión Europea en el ámbito de los programas marco de investigación,  más de un 70% de las mismas son subcontratadas por la Comisión Europea a firmas de auditoría privada[26].

Cabe hacer ya una importante consideración sobre estos dos modelos de participación de los auditores privados en las labores de control interno y verificación ex–post de programas financiados con fondos europeos. Mientras que en  lo relativo a las auditorías ex–post subcontratadas por la Comisión Europea, la opinión del Tribunal de Cuentas Europeo sobre su efectividad, aunque con algunas salvedades, es satisfactoria[27], no cabe decir lo mismo sobre los certificados de auditoría. Estos últimos presentan todavía limitaciones importantes sobre su efectividad, que hacen de éste instrumento de control interno un elemento todavía insuficiente para garantizar la fiabilidad de las declaraciones de gastos que presentan los beneficiarios de las subvenciones. En el ejercicio 2012 el Tribunal de Cuentas Europeo realizó una comparación entre el resultado de su fiscalización y el resultado de los certificados de auditoría emitidos por los auditores privados. Sobre una muestra de 29 certificados de auditoría examinados, el Tribunal constató que 9 de ellos presentaban porcentajes de error significativos que no habían sido detectados por los auditores privados. Esto lleva al Tribunal de Cuentas Europeo a calificar este instrumento de control interno como sólo parcialmente eficaz[28].

La razones por las cuales las auditorías ex–post realizadas por los auditores privados por encargo de la Comisión son evaluadas como satisfactorias, mientras que los certificados de auditoría, también emitidos por auditores privados, no gozan de igual apreciación, son variadas. Podríamos citar desde la falta de preparación específica del auditor privado para realizar algunas auditorías de cumplimiento de programas determinados del sector público, factor que tiene mayor incidencia en los certificados de auditoría, al ser emitidos por un número mucho mayor de auditores que en ocasiones no han adquirido todavía la especialización necesaria, hasta la ausencia de un control de calidad sistemático sobre la calidad de los certificados de auditoría, control que si tienen sin embargo los auditorías ex–post realizadas por encargo de la Comisión. Estas últimas son por lo general objeto de una revisión previa a su finalización por la propia Comisión Europea, elemento éste que garantiza su calidad y por tanto su fiabilidad. Recordemos que los certificados de auditoría son un instrumento de control ex–ante mientras que las auditorías ex–post, realizadas por encargo de la Comisión, son como su propio nombre indica, un instrumento de control interno de verificación posterior a la declaración final del gasto. El Tribunal de Cuentas Europeo ha señalado en múltiples ocasiones que las auditorías ex–post realizadas por la Comisión, o por firmas de auditoría contratadas por la Comisión,
representa un elemento decisivo de los sistemas de control y supervisión con que cuentan los programas marco de investigación. Sus conclusiones constituyen una contribución esencial a las declaraciones anuales de las direcciones generales sobre la regularidad de las operaciones, y constituyen la base de la recuperación de los fondos de la UE indebidamente pagados en el programa marco correspondiente[29].

En las áreas de gestión compartida del presupuesto europeo (Fondo Europeo de Desarrollo Regional, Fondo Social Europeo, Fondo de Cohesión, Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural y Fondo Europeo Marítimo y de la Pesca), donde la gestión de los fondos es realizada principalmente por los estados miembros, los Reglamentos que regulan dichos fondos imponen a los estados miembros unos requisitos mínimos de auditoría, que se traducen en la obligación de auditar un número mínimo de proyectos, con visita directa al beneficiario incluida[30]. En base a estos reglamentos, los Estados miembros deben cumplir las obligaciones de gestión, control y auditoría y asumir las responsabilidades que de ellas se deriven, establecidas en las normas sobre gestión compartida establecidas del  Reglamento (UE) No 182/2011 por el que se establecen las normas y los principios generales relativos a las modalidades de control por parte de los Estados miembros, así como en el Reglamento Financiero de la UE  y en las normas específicas de cada Fondo. En el cumplimiento de dichas disposiciones, es también una práctica habitual que las autoridades de auditoria en los estados miembros recurran a la colaboración de los auditores privados para lograr el requisito del mínimo de auditorías que a nivel de beneficiario final deben realizarse.

Por último tenemos el área de gestión descentralizada del presupuesto comunitario, aquella realizada por organismos europeos jurídicamente independientes, principalmente por las agencias europeas y las empresas comunes europeas de participación público-privadas. En este área la colaboración de las firmas de auditoría privada también representa un instrumento clave en el control interno establecido por los órganos gestores para garantizar la legalidad y regularidad de las operaciones en la ejecución de sus presupuestos. En efecto, al menos dos de las diez agencias europeas que conceden subvenciones con cargo directamente a sus propios presupuestos, y la mayor parte de las empresas comunes europeas de participación público-privada, tienen externalizadas la auditorías ex-post sobre las subvenciones concedidas con cargo a sus presupuestos.

Todas estas importantes colaboraciones del auditor privado en la auditoria de los fondos europeos han tenido hasta la fecha dos características fundamentales: la primera es que han sido trabajos realizados bien por encargo de la Comisión Europea o de los propios organismos europeos descentralizados cuando de gestión directa o descentralizada se trata, o bien por las distintas administraciones de los estados miembros, en el caso de áreas de gestión compartida; la segunda característica es que en la gran mayoría de los casos han sido trabajos de auditoría de cumplimiento, dirigidas a verificar la conformidad de los gastos subvencionados con cargo al presupuesto comunitario con los requisitos que los reglamentos y los programas específicos de cada subvención establecen. Esta contratación de trabajos de auditoría de cumplimiento en el ámbito del presupuesto de la UE, realizados para el sector público por auditores privados, ha estado por regla general limitada al control interno, siéndole de aplicación las normas internacionales de auditoría sobre procedimientos acordados y servicios relacionados[31], así como la de compromisos de auditoría con propósito especial[32]. También les son de aplicación las normas de la INTOSAI sobre Auditorías de estados financieros elaborados de acuerdo con un marco con finalidades especiales[33] y las de cumplimiento asociadas a una auditoría de estados financieros[34].

A continuación vamos a abordar las novedades que el nuevo Reglamento Financiero de la UE ha introducido en la auditoría de los organismos descentralizados de la Unión Europea, donde las dos características antes citadas, la de tratarse sólo de auditorías de cumplimiento, y de la limitarse al control interno, han sido ampliamente superadas. El   legislador ha introducido nuevas funciones para el auditor privado, que van a ser de especial importancia en la colaboración con el órgano de control externo de la Unión Europea, asignando a los auditores privados la realización de trabajos de auditoría que hasta la fecha eran realizados por el Tribunal de Cuentas Europeo.

5. IMPORTANTE NOVEDAD EN LA AUDITORÍA DE LAS AGENCIAS PÚBLICAS EUROPEAS Y DE LAS EMPRESAS COMUNES EUROPEAS DE PARTICIPACIÓN PÚBLICO-PRIVADAS.

La novedad que incorpora el nuevo reglamento financiero de la Unión Europea en cuanto a la auditoría de los organismos descentralizados de la UE se refiere, es que por primera vez determina que la auditoría de las cuentas anuales de estos organismos comunitarios, que engloba a las agencias de la Unión Europea, y a las empresas comunes europeas de participación publico-privada, podrá ser realizada por un auditor privado o firma de auditoria privada. Sobre estos últimos organismos, las empresas comunes europeas, el reglamento también prevé que la auditoría de cumplimiento, la dirigida a verificar la legalidad y regularidad de las operaciones subyacentes a la ejecución de sus presupuestos, pueda ser también llevada a cabo por una firma de auditoría privada.

En efecto, el artículo 208 del nuevo reglamento financiero de la Unión Europea, en lo que a las agencias europeas se refiere,  establece en su punto 4: “Un auditor externo independiente comprobará que las cuentas anuales de cada uno de los organismos a que se refiere el apartado 1* (agencias y otros organismos descentralizados), representan adecuadamente los ingresos, los gastos y la situación financiera del organismo correspondiente antes de la consolidación en las cuentas definitivas de la Comisión”.

Esta función ha estado atribuida hasta ahora al Tribunal de Cuentas Europeo, que recordemos, tiene el mandato según el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea de auditar todos los organismos creados por la Unión Europea a no ser que sus actos constitutivos dispongan otra cosa. Cabe entonces preguntarse cual va a ser a partir de ahora el papel del Tribunal de Cuentas Europeo como auditor externo de estos entes, y como ha resuelto el legislador el problema que podría darse entre el texto del nuevo Reglamento Financiero de la UE y el mandato del Tribunal de Cuentas Europeo según el Tratado de Funcionamiento de la UE. Pues bien, el mandato del Tribunal de Cuentas no ha sido modificado, pero si su forma de llevarlo a cabo. Continúa diciendo el artículo 208.4 que… “a menos que se disponga otra cosa en el acto de base….,el Tribunal de Cuentas tomará en consideración el trabajo de auditoría realizado por el auditor externo independiente y las medidas adoptadas para dar respuesta a las conclusiones del auditor.” D
ebe interpretarse el contenido de este artículo como una limitación de las competencias del Tribunal de Cuentas Europeo? en principio parece que no, sino que ha de entenderse que esta última disposición se ha establecido al objeto de facilitar al Tribunal de Cuentas Europeo la información necesaria de cara a la preparación del informe anual específico sobre la fiabilidad de las cuentas y sobre la legalidad y regularidad de las operaciones subyacentes de todos los organismos a que se refiere el artículo 208, que todos los años ha de emitir por imperativo del tratado, y para cuya elaboración tendrá en cuenta el resultado de las auditorías sobre las cuentas realizadas por los auditores privados.

En este sentido dispone también el Reglamento Financiero Marco[35] para los organismos a los que se refiere el artículo 208 del nuevo Reglamento Financiero de la UE (Agencias Europeas) cual será la tarea del auditor externo y la del Tribunal de Cuentas Europeo, al establecer en su artículo 107 (Control externo) que: “1. Un auditor externo independiente comprobará que las cuentas anuales del organismo de la Unión reflejan adecuadamente los ingresos, los gastos y la situación financiera del organismo de la Unión antes de la consolidación en sus cuentas definitivas. Salvo que se disponga otra cosa en el acto constitutivo, el Tribunal de Cuentas elaborará un informe anual específico sobre el organismo de la Unión, de conformidad con los requisitos del artículo 287, apartado 1, del TFUE. En la elaboración del informe a que se refiere el párrafo segundo, el Tribunal tomará en consideración el trabajo de auditoría realizado por el auditor externo independiente a que se refiere el párrafo primero y las medidas tomadas en respuesta a sus constataciones.”

Más lejos como adelantábamos va el Artículo 209 del nuevo Reglamento Financiero de la Unión Europea, referido a las empresas comunes europeas de participación público-privada, hasta ahora competencia exclusiva del Tribunal de Cuentas Europeo. Este artículo otorga a la Comisión Europea la facultad de adoptar un reglamento financiero tipo para estos organismos comunitarios[36], el cual fue adoptado en septiembre de 2013. El  artículo 46 del Reglamento financiero tipo de la Comisión Europea para estas entidades establece que tanto la auditoría de las cuentas, así como la auditoría de legalidad y regularidad en la ejecución del presupuesto de estas entidades, serán realizadas por una firma de auditoría independiente: “  los organismos de colaboración público-privada serán sometidos a una auditoría externa independiente, que será realizada por un organismo de auditoría independiente siguiendo normas de auditoría adoptadas a nivel internacional. El dictamen del auditor externo determinará si las cuentas ofrecen una imagen veraz y fiel, si los sistemas de control establecidos funcionan correctamente y si las operaciones correspondientes son legales y regulares”. Para que se aplique esta disposición es necesario que los actos constitutivos de estos organismos descentralizados de la Unión Europea  recojan de forma explícita que la auditoría será realizada por un organismos de auditoría independiente, que puede referirse a una firma de auditoría privada, y no por el Tribunal de Cuentas Europeo. Esta posibilidad todavía no se ha dado en ninguno de los organismos europeos de este tipo ya existentes, pero podría darse en el futuro. Veamos a continuación como queda el marco de control sobre el presupuesto de la UE:

MARCO GENERAL DE CONTROL SOBRE EL PRESUPUESTO DE LA UE

Cuadro 2. Fuente: elaboración propia.

6. REGULACIÓN Y SUPERVISIÓN DE LA NUEVA ACTIVIDAD DE LOS AUDITORES PRIVADOS EN LA AUDITORÍA DE LAS CUENTAS DE LOS ORGANISMOS DESCENTRALIZADOS DE LA UE.

Sin duda es ésta una de la cuestiones que más interrogantes suscita. En efecto, si tomamos como punto de partida la naturaleza de las actividades referidas, es decir, la auditoría de las cuentas de entes públicos, sujetos a un marco regulatorio público, pero auditados por profesionales de la auditoría privada, en seguida surgen cuestiones importantes tanto en cuanto al marco aplicable a esta actividad, como a quien debe corresponder la supervisión sus actuaciones.

La única referencia sobre esta cuestión en el nuevo Reglamento Financiero de la Unión Europea la encontramos en el artículo 60,  que establece que “..las personas y entidades en las que se hayan delegado competencias de ejecución del presupuesto de la Unión Europea (agencias y empresas comunes europeas entre otros organismos) …….c) se someterán a una auditoría externa independiente, efectuada de conformidad con normas de auditoría internacionalmente aceptadas por un servicio de auditoría funcionalmente independiente de la persona o entidad de que se trate”;

Se puede apreciar de esta forma que, aparte de la referencia al seguimiento de las normas internacionales de auditoría, ninguna otra referencia a la ejecución de estos trabajos aparece en el nuevo Reglamento Financiero de la UE, y tampoco en los Reglamentos  delegados sobre las agencias europeas y las empresas comunes europeas. Tampoco en relación a la supervisión de la calidad de estos trabajos de auditoría a excepción de la referencia que hace el legislador al Tribunal de Cuentas Europeo en el artículo 208.4  antes mencionado del Reglamento Financiero de la UE, y  en el artículo 107.1 del Reglamento Financiero Marco para los organismos a que se refiere el artículo 208 cuando establecen que…”el Tribunal de Cuentas Europeo tomará en consideración el trabajo de auditoría realizado por el auditor externo independiente para la preparación de su informe anual sobre estos organismos”

A falta de mayor desarrollo reglamentario, se hace necesario precisar qué marco de supervisión deberá aplicarse a la firma de auditoría privada en la realización de estos trabajos de auditoría. Este desarrollo podrá hacerse en las normas de implementación de los reglamentos financieros, y en todo caso en los pliegos de condiciones de los concursos para la selección de las empresas que llevarán a cabo estos trabajos, así como en los propios contratos que se celebren para su ejecución, donde se establezcan los términos de referencia de los mismos.

Veamos a continuación las principales especificaciones que deberán contener los pliegos de condiciones de los concursos que se celebren en relación a la contratación de servicios de auditoría:

Objeto de los servicios de auditoría a contratar

En cuanto al objeto de los trabajos, éste habrá de referirse a la realización de la auditoría financiera de las cuentas provisionales y finales de estos organismos, que comprenden los estados financieros, así como los informes de implementación del presupuesto.

Normas de contabilidad y de auditoría aplicables< /strong>