Entrevista a Mario Garcés
La Cámara de Cuentas de Andalucía ha organizado un curso sobre “La colaboración público-privada en inversiones y gestión de servicios públicos” dirigido al personal técnico de la institución, en el que ha participado Mario Garcés.
Mario Garcés, licenciado en derecho por la facultad de Zaragoza, es Auditor Nacional Director del Área Jurídica de la Oficina Nacional de Auditoría. Dirección de la Oficina Nacional de Auditoría (ONA). Ministerio de Economía y Hacienda.
P1. –¿En qué estado cree que se encuentra la colaboración público privada en la gestión de inversiones y prestación de servicios públicos y cuáles son los principales beneficios que, a su juicio, aporta?
En primer lugar, debe señalarse que la colaboración entre el sector público y el sector privado tiene una larga tradición en el mercado español de provisión de infraestructuras y servicios. Ya en el siglo XIX, en los albores del pensamiento liberal económico en España, existen ejemplos de construcción de inversiones públicas a través de operadores privados. En el propio Decreto de Ruiz Zorrilla de 1868 se incluye la siguiente afirmación: “He aquí el primer paso en el camino de la libertad: no ejerce ya el Estado la industria de la construcción … no ejecuta; quien construye y ejecuta y hace es el contratista, es la industria privada, el individuo o asociación; y para complemento de este gran triunfo de los principios liberales, en esta industria, única en su género que existe en el país porque el Gobierno hace a ella competencia, tienen cabida todos los ingenieros libres».
A lo largo del siglo XX se prodigan las figuras de la concesión tanto de obra como de servicios y se importa la institución del “contrato alemán” como fórmula para la financiación del sector público. A finales del siglo XX, fundamentalmente en determinadas Comunidades Autónomas, comienzan a explorarse otras soluciones, arraigadas en los institutos clásicos del Derecho común y del Derecho foral (derechos de superficie, arrendamientos operativo y financiero, censos enfitéuticos), para facilitar el acceso de los operadores privados al mercado de provisión de bienes y servicios públicos.
En la actualidad, la colaboración público-privada se halla en su momento más álgido en nuestro país, a consecuencia esencialmente del contexto económico nacional e internacional. Y fruto de la extensión de estas técnicas de contratación se ha suscitado un encendido debate acerca de los posibles beneficios y debilidades que estas figuras aportan. En este sentido, sería una ingenuidad pretender que la colaboración público-privada sea un viático que resuelva todos los problemas de insuficiencia financiera y déficit de inversiones de las Administraciones Públicas. Al contrario, no tiene ninguna racionalidad económica demonizar la colaboración, bajo el discurso falaz de la eventual privatización de los servicios públicos. Indudablemente, existen beneficios técnicos, financieros y económicos, pero no es pertinente la generalización en este ámbito. Cada colaboración se instrumenta de modo diferente y, así las cosas, solo pueden emitirse juicios caso por caso.
P2. -En su opinión, ¿de qué manera se debería articular esta colaboración para conseguir la mayor eficiencia?
El propio legislador en el artículo 11.2 de la Ley de Contratos del Sector Público, incluido en trámite de enmiendas en las Cortes Generales, dispone que sólo podrán celebrarse contratos de colaboración entre el sector público y el sector privado cuando previamente se haya puesto de manifiesto, a través de una evaluación previa, que otras fórmulas alternativas de contratación no permiten la satisfacción de las necesidades previstas. Este análisis debe justificar que la colaboración presenta, frente a otras alternativas contractuales, ventajas en términos “value for money”, de coste global, de eficacia o de imputación de riesgos.
En mi opinión, esta previsión sin duda es acertada, por cuanto pueden existir otras opciones que, preservando los resultados y los fines perseguidos, resulten más económicas. La función inicial de la Mesa del Diálogo Competitivo es examinar esas alternativas, bajo proyecciones económicas razonables. Por su parte, corresponderá también a los órganos de control interno y externo determinar la bondad de esas predicciones econométricas.
Por otro lado, tampoco puede negarse la virtud de la figura como instrumento de equidad intergeneracional, en la medida que el gasto público, en el caso de financiación diferida, es soportado por diferentes generaciones. No entro a valorar, lógicamente, el factor de discrecionalidad política que es la base de muchas de las decisiones que se adoptan en torno al desarrollo de esta figura.
P3. -En situación de crisis financiera y con unos presupuestos de inversión cada vez más reducidos en las administraciones públicas ¿la colaboración público privada es la mejor solución para ejecutar obra civil o prestar servicios públicos?
Probablemente no sea la mejor solución en todos los casos, pero puede convertirse en la única solución para determinadas Administraciones con un desfase presupuestario agudo. Hay que tener en cuenta, además, que son contratos de larga duración y que el rescate se configura como un instrumento residual al servicio de los poderes públicos, so pena de que ninguna empresa participaría en estos proyectos.
En el caso del Reino Unido, de un apogeo incontrovertible de los proyectos de financiación privada de infraestructuras públicas en la época del posthatcherismo se ha pasado en los últimos años a un discurso muy beligerante contra estas técnicas de colaboración. Es cierto que en este caso el debate político está imbuido de determinados prejuicios ideológicos.
Un informe reciente (octubre 2009) de la National Audit Office (NAO) en el Reino Unido actualiza el “PFI Construction Performance Report” de 2003. Este informe confirma que, en general, la colaboración público-privada funciona mejor que las adjudicaciones de contratos convencionales en lo que respecta al presupuesto (65 % de proyectos de iniciativa de financiación privada – PFI) y a la prestación puntual (69 %). Los excesos de costes constatados se debieron a la autoridad o a terceras partes en el 90 % de los casos. Por añadidura, el 91 % de los proyectos finalizados fueron calificados por los principales usuarios como muy buenos o bastante buenos en términos de construcción, calidad y concepción.
P4. -Habitualmente, este tipo de colaboración se utiliza para evitar la consolidación en términos de contabilidad nacional. ¿Cuáles son las principales cuestiones que deben tener en cuenta los OCEX para evaluar este asunto?
El reparto de riesgos es el aspecto cardinal para determinar s
i la operación tiene incidencia o no en la contabilidad nacional. A este fin, se consideran tres clases de riesgo: riesgo de construcción, riesgo de demanda y riesgo de disponibilidad. Estos criterios constituyen las variables que se toman en consideración en el tratamiento contable de las Administraciones Públicas de estas operaciones, si bien pueden existir otros criterios tales como la existencia o no de financiación pública o el destino dominical del bien al finalizar el contrato que también son tomados en cuenta para definir el impacto que el negocio tiene contablemente a efectos de cómputo de déficit público.
Estos aspectos están íntimamente ligados a las condiciones de financiación, procediéndose en el marco de SEC-95 a inscribir la inversión como privada cuando el socio privado asume el riesgo de la construcción y además soporta al menos uno de los otros dos riesgos (demanda o disponibilidad), mientras que la inversión se define como pública en el supuesto en que la Administración Pública asume el riesgo de la construcción, o bien el socio privado asume únicamente el riesgo de construcción pero ninguno de los otros dos riesgos.
Por consiguiente, el elemento crítico para la evaluación de un proyecto de colaboración, por lo que atañe a la clasificación de los activos implicados en el contrato, es el análisis de los riesgo soportados por las partes contratantes
P5. -Una vez que la infraestructura financiada se ha puesto en funcionamiento y la realidad demuestra que su uso es inferior al previsto ¿qué mecanismos tienen las partes contratantes para actualizar sus riesgos, y por tanto, sus aportaciones monetarias?
Como he señalado antes, uno de los elementos fundamentales para determinar la imputación del riesgo es el que deriva de las estipulaciones que se hayan establecido en el contrato para prevenir desequilibrios en la demanda. Estos contratos se inspiran en el principio dispositivo por el cual se pueden autorregular las condiciones de cada contrato, siempre que no sean contrarias al ordenamiento jurídico o a los principios de buena gestión. Entre esas cláusulas pueden incluirse medidas tales como ayudas compensatorias, préstamos participativos o anticipos reintegrables, sin perjuicio de los medios de financiación propios del operador privado.
Cuestión diferente es que, una vez iniciada la explotación de la infraestructura, y sin previsión expresa en el contrato formalizado, la Administración decida llevar a cabo aportaciones financieras para reequilibrar el gap entre ingresos y gastos. De ocurrir así, existirían implicaciones que habría que analizar en términos de competencia (ayuda de Estado) y en términos de concurrencia administrativa.
P6. -Para finalizar, en una situación de crisis como la actual, ¿cuál debería ser la principal aportación de los órganos de control externo?
La aportación de los órganos de control externo ha de ser fundamental en el terreno de la colaboración público-privada. En primer lugar, debe dar respuesta a la cuestión de si las Administraciones Públicas han analizado otras alternativas posibles de prestación de los servicios y si, de escoger la alternativa de la colaboración público-privada, ésta es más eficiente desde el punto de vista económico.
Un segundo plano de análisis estaría constituido por la valoración del impacto contable que esta operación podría tener en el déficit público, a la vista del sistema de reparto de riesgos (construcción, disponibilidad y demanda).
Por último, corresponde a los órganos de control externo determinar la regularidad del contrato en sus diferentes fases (elaboración, preparación, formalización y ejecución del contrato). Especial relevancia adquiere la verificación del sistema de control de cumplimiento de estándares del contrato y de sus correspondientes penalidades en caso de incumplimiento.
