Marta Fernández-Pirla Martínez
Auditora del Tribunal de Cuentas
Los mayores progresos de la civilización
se experimentan inicialmente como sus peores enemigos.
(Alfred North Whitehead)
Crisis de civilización y la transparencia como valor emergente
RESUMEN
Constituye este trabajo un intento por parte de la autora de contribuir, con esta pequeña reflexión, a la construcción de una Teoría General de la Transparencia como principio regulador de las relaciones humanas y pilar fundamental del progreso de la humanidad, para lo cual se ha partido de una descripción genérica y abstracta de dicho principio, conforme a la necesaria reconsideración de los valores morales tras los procesos caóticos producidos por el cambio de paradigma, para pasar a otra concreción más pragmática y de directa aplicación en el campo de las relaciones humanas con especial atención al ámbito institucional público y, en este sentido, al acontecer de las Instituciones de Control Externo, Instituciones que juegan un papel fundamental, junto con el resto de los órganos de supervisión y control, en la consecución del nuevo orden o estado de equilibrio, pues velar por la transparencia en el ejercicio de la actividad pública en general es una función plenamente consustancial a la naturaleza jurídica y técnica de estas Instituciones.
PALABRAS CLAVE
Transparencia, instituciones de control externo, sociedad de la información y comunicación, paradigma de la complejidad, corrupción, partidos políticos, participación ciudadana.
1.- VALORES EMERGENTES EN EL NUEVO PARADIGMA. ERA DE LA INFORMACIÓN Y LA COMUNICACIÓN
La complejidad de los fenómenos económicos y sociales que presenta nuestra actualidad, con todas las transformaciones, desequilibrios y desórdenes de los que estamos siendo testigos, parece imponernos ya el deber intelectual –y su consiguiente ejecución– de cambio de ideas sobre la ciencia edificada bajo la visión clásica (mecanicismo[1]) de la realidad. La existencia de sistemas dinámicos inestables, de procesos de equilibrio caótico y de turbulencias nos exige un cambio radical en las formas de captar la realidad –calificada de realidad compleja– y de actuar sobre la misma. Cabe, pues, que en pleno derrumbe económico y social en que nos hallamos, aunque diferente de unos países a otros, y tras la contemplación de los profundos cambios acaecidos en los últimos cien años en las formas de vida y en la redistribución política y neoeconómica del espacio mundial, fundamentalmente como consecuencia de los adelantos tecnológicos, planteemos la posibilidad de que nos hallemos enfrentados a una crisis de civilización[2], con una proyección inmensa y desconocida en sus efectos, que nos aconseja una nueva consideración de nuestro esquema de evolución de la ciencia bajo el prisma de modelos abiertos y con elementos en permanente interacción –sistemas holísticos[3]– que configuran, entre otras muchas manifestaciones más, el contenido del denominado “paradigma de la complejidad”.
Recordando brevemente el concepto de paradigma ofrecido por el filósofo y científico Thomas Kuhn en su libro “La estructura de las revoluciones científicas”[4], cuando dice, textualmente: “Considero a los paradigmas como realizaciones científicas universalmente reconocidas que, durante cierto tiempo, proporcionan modelos de problemas y soluciones a una comunidad científica”, y, a continuación, en relación con los cambios de paradigma, nos dice, “las sucesivas transiciones de un paradigma a otro, vía alguna revolución, es el patrón de desarrollo usual de la ciencia madura», no podemos mas que concluir que la transparencia es un elemento necesario e integrador de los cambios de paradigma, pues, y subrayo una vez más, éstos son realizaciones universalmente reconocidas, son modelos o esquemas aceptados por una comunidad, por una generalidad, que previamente habrá tenido que conocer (problemas y soluciones) para posteriormente aceptar.
La delimitación de la nueva organización socio-económica, así como político-administrativa que pudiera corresponderse con la actual era de la información y comunicación –como muchos autores vienen ya calificando a esta nueva etapa del progreso humano– caracterizada por el manejo sistematizado de abundante información y por el uso de nuevas redes de comunicación gracias a los continuos avances que se vienen logrando en el mundo de las nuevas tecnologías de la información, admite la configuración de modelos “abiertos” con la observancia de todas y cada una de las variables a considerar en el mismo, sin la necesidad de apoyarse en la conocida, y ampliamente utilizada por los economistas, cláusula “céteris paribus” o, análogamente, en su vertiente jurídica, la cláusula “rebus sic stantibus”. Una nueva manifestación del renacimiento de la transparencia en la investigación científica.
Esta etapa de transición de modelos cerrados a modelos abiertos, con todos los desequilibrios caóticos que tal paso supone, conlleva un desorden generalizado, que viene siendo calificado de crisis sistémica y que alcanza, asimismo, a los comportamientos humanos en su primera reacción ante un nuevo mundo de mayor incertidumbre y complejidad, manifestándose, en este sentido, como crisis de confianza y de valores.
El nuevo diseño debe partir, por tanto, de un afianzamiento de los valores humanos más esenciales y de su proyección en las diferentes manifestaciones del hombre como miembro integrante de una sociedad, para continuar con la determinación de las nuevas reglas de funcionamiento y gestión institucional –ámbitos público y privado– y el replanteamiento de los anteriores valores y principios bajo el actual prisma de la complejidad.
Consecuentemente, ante un nuevo escenario de actuación que se caracteriza por (1) la interacción de todos los elementos hasta el punto de que la suma de las partes no es igual al todo[5], (2) por la inmediatez de las actuaciones y de sus resultados, por (3) una globalidad cada vez más notoria y en la que las distancias en el espacio y en el tiempo se reducen considerablemente, por (4) la existencia de abundante información con una accesibilidad a la misma cada vez más fácil y ágil, así como por (5) el desarrollo de redes de comunicación de fácil acceso y manejo por el ciudadano, quien no siendo experto en materias especializadas como pudiera ser la informática con sus diferentes “software” y “hardware”, sin embargo las incorpora a su uso y hábitat cotidiano aceptando que se tratan de una necesidad cuasi vital, por todo ello, creemos que es importante reconsiderar algunos principios y valores tradicionales e incorporarlos al nuevo modelo con la sustantividad y protagonismo que el acontecer actual exige.
Sin ánimo de querer ser exhaustivos con la siguiente relación, se mencionan a continuación algunos de estos principios y valores cuyo estudio y replanteamiento consideramos más urgente y necesario:
Valores y principios esenciales que deben ser reconsiderados en el comportamiento humano:
•Ética: Ante los desequilibrios o desordenes –caóticos– producidos por la cada vez mayor corrupción existente en las sociedades, tanto entre sus gobernantes, como entre los ciudadanos en general, si bien, en este último caso, por un mimetismo inconformista ante la ensombrecida conducta de quienes deberían dar y ser ejemplo del máximo cuidado del bien público y del interés general.
•Responsabilidad: Ante los desequilibrios o desórdenes –caóticos– ocurridos por la falta de compromiso personal y profesional y el consiguiente incumplimiento de la obligación “moral” de reparar los daños causados en el ejercicio del normal quehacer, actitud mayormente admitida por los diferentes sistemas y órganos administrativos y, excepcionalmente, por los judiciales.
•Transparencia: Ante los desequilibrio
s o desórdenes –caóticos- producidos por la opacidad, y consiguiente incertidumbre, derivada –y lamentablemente consentida por los gobernantes– de los importantes cambios que vive nuestro mundo actual, cuyos elementos crecen continuamente en interrelaciones, globalidad y consecuentemente en complejidad. Los órganos de regulación, así como los de supervisión y control son elementos fundamentales en la reconstitución de este valor.
Sobra decir que los tres valores mencionados se encuentran estrechamente relacionados y en permanente interacción, por lo que la puesta en escena de los mismos debe hacerse de forma conjunta y en un mismo modelo.
Valores y principios que deben ser observados, y reconsiderados en su caso, en la gestión institucional pública y privada:
• La información, su captación, procesamiento y comunicación, como valor sustancial en toda organización.
• Anticipación del futuro y autorregulación dinámica del sistema. (Homeostasis[6]).
• Implantación y desarrollo de la estrategia de creatividad: Creatividad, aprendizaje permanente y readaptación a nuevas necesidades, fines o situaciones.
• Endogenización de las variables emergentes en los diferentes modelos “abiertos” de decisión y actuación. (Decisiones dinámicas).
• Los principios de eficacia y eficiencia potenciados por cualidades como la agilidad, creatividad y capacidad de adaptación inmediata ante posibles cambios en sus planteamientos respectivos iniciales. (Exigencia de los modelos dinámicos y complejos).
• La innovación, como fundamento del progreso y la competitividad.
• El nuevo principio de transparencia, no ya como verdad absoluta derivada de un principio estrictamente moral –concepción a la que hemos hecho referencia al referirnos a la transparencia como valor humano– sino como principio relativo aplicable a la praxis, justificándose su relatividad en función del propio esquema o estructura resultante del conjunto de estrategias definidas conforme a una ideología previamente adoptada. Se muestra en el siguiente esquema:
(El tratamiento de la transparencia como componente de los modelos de actuación de carácter institucional público o privado debe depender de los fines propuestos y éstos vendrán asimismo determinados por la siguiente secuencia lógica: “ideología-estrategias-estructura”).
Cabe decir, finalmente, que en un mundo tan cambiante como el actual, al menos hasta encontrar un nuevo estado de equilibrio en el progreso de nuestra humanidad, es imprescindible que estos valores y principios tengan la flexibilidad suficiente para readaptarse a nuevas situaciones, objetivos, estrategias… y que los actores y receptores de los mismos comprendamos que ello no implica la ruptura de esquemas en general, sino todo lo contrario, la creación de nuevas situaciones o fases que resultan necesarias para progresar y alcanzar ese nuevo estado de equilibrio al que se dirige nuestra civilización.
2.- LA TRANSPARENCIA COMO PILAR DE LA DEMOCRACIA: “TRANSPARENCIA VERSUS OPACIDAD”
El concepto de transparencia de etimología latina se viene empleando en las ciencias naturales para la calificación de los objetos que por su naturaleza permiten la visión a través de los mismos, frente a su concepto antónimo de opacidad. La ampliación de ambos conceptos se produce en el ámbito de las ciencias sociales por referencia a las conductas individuales, así como a las normas que regulan las relaciones sociales e, incluso, a la naturaleza de determinados entes o instituciones (gobiernos, partidos políticos, sindicatos etc.).
Gramaticalmente, los conceptos de transparencia y opacidad son adjetivos y, con tal naturaleza se utilizan para definir determinadas realidades. Bajo esta perspectiva la transparencia se configura teleológicamente, es decir, como medio o condición necesaria para el cumplimiento de un fin. En consecuencia, la transparencia debe ser cualidad inherente a cualquier régimen democrático avanzado y siempre entendida como un estímulo hacia lo mejor, y no como una construcción simplista, arbitraria y manipulable. La transparencia institucional junto con el compromiso e interés del ciudadano por conocer, identificarse y, en cierta medida, involucrarse con una administración pública no debe verse por los responsables públicos como una amenaza a su organización y espacio laboral, sino como una actuación positiva en beneficio del progreso de la democracia.
La configuración, implantación y correspondiente control del cumplimiento del principio de transparencia en sus más diversas manifestaciones (transparencia en la norma, en la actuación o gestión de las responsables públicos, en la presentación y comunicación de resultados etc.) debiera ser, no solo un objetivo en sí mismo –entendido el objetivo como una fase previa a la finalidad última– sino una obligación por parte de los Estados en aras a la consecución del óptimo, o en su caso sub-óptimo[7], del modelo “Democracia” como forma de gobierno aceptada y adoptada por un pueblo o comunidad. Esta intervención del Estado queda legitimada desde la más pura teoría económica, pues, efectivamente, una de las condiciones que debe cumplirse en los mercados para que podamos calificarlos de mercados de competencia perfecta –aquéllos en los que por definición se daría la maximización del bienestar– es que los participantes en el mismo tengan pleno conocimiento de las condiciones en las que opera el mercado (información completa no condicionada y gratuita, en definitiva, transparencia). Dada la imposibilidad de satisfacer plenamente esta condición –de las cuat
ro que teóricamente deberían cumplirse para hallarnos en dichos mercados[8]–, se concluye que la existencia de los mismos es una mera entelequia. De ahí que se hable de los denominados “fallos de mercado” y se justifique la intervención del Estado para sustituir al mercado allí donde éste falla. Por lo tanto, se podría afirmar que ya desde la propia y más tradicional teoría económica se legitima la actuación del Estado en aras a la consecución de la transparencia en el mercado, entendido éste último en su más amplio sentido y extendiéndose, por tanto, y como no podía ser de otra forma, a la propia actuación del Sector público.
Llegados a este punto, donde el compromiso del Estado frente a la transparencia es indudable, la voluntad política adquiere ahora un protagonismo irrenunciable que viene siendo objeto de crítica en los diferentes foros nacionales e internacionales con la intención de poner de manifiesto la urgente necesidad de regular la práctica y asunción de este principio.
Ahora bien, la voluntad política no termina con la emisión de normas al respecto, sino que la redacción de las mismas debe obedecer a la claridad propia del objeto regulable. Es decir, en la regulación e imposición de la transparencia debe imperar la claridad como cualidad de la misma y para ello hay que evitar la ambigüedad de las palabras y expresiones, facilitar la comprensión, a la vez que buscar la precisión conceptual e incluso terminológica. En cualquier caso, en el actual entorno complejo en el que nos movemos, la transparencia no puede configurarse como un elemento estático, sino todo lo contrario, como un elemento dinámico en continua adaptación a las exigencias del fin que persigue. Con ello se quiere subrayar la necesaria flexibilidad de los elementos que en una organización configuran o coadyuvan al logro de la transparencia, así como la revisión permanente de normas, documentos (piénsese, por ejemplo, en los programas de los partidos políticos), objetivos etc. para que esa transparencia sea efectiva y cumpla óptimamente su finalidad.
3.- LAS INSTITUCIONES DE CONTROL EXTERNO Y SU DEBER DE APLICAR EL PRINCIPIO DE TRANSPARENCIA
En este apartado se trata de subrayar aspectos de interés en relación a las buenas prácticas de transparencia y su aplicación por las Instituciones de Control Externo sin entrar a analizar ni comentar el actual Proyecto de Ley de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno –justamente por tratarse, aún a la fecha de redacción del presente trabajo, de un Proyecto de Ley– y donde ya se menciona al Tribunal de Cuentas en su artículo 2, artículo referido al ámbito de aplicación de dicho Proyecto de Ley.
En líneas generales, la implementación de políticas y buenas prácticas de transparencia en la propia organización interna de las Instituciones de Control Externo –en beneficio no solo de ellas mismas, sino del resto de la Administración pública, así como de los ciudadanos y demás grupos de interés de la sociedad– debe abordar interrogantes como: qué información hay que exteriorizar, con qué extensión y detalle debe publicarse y qué medios y vías de comunicación deben adoptarse. Aparte de ello, y tal y como mencionamos anteriormente, debe existir una voluntad por parte del responsable público de actuar con la máxima transparencia, tanto en la redacción de la norma, como en la aplicación de la misma y en la plasmación y comunicación de los correspondientes resultados.
Destaco a continuación dos “buenas prácticas de gestión transparente generalmente aceptadas”[9] cuya aplicación por parte de las Instituciones de Control Externo considero de especial interés. Una primera práctica, muy asumida ya por la sociedad actual, consiste en garantizar y fomentar el acceso por parte de la ciudadanía y demás grupos de interés a la información interna de dichas Instituciones admitiendo una comunicación activa por parte de la ciudadanía, es decir, con un foro abierto e interactivo de aclaración de dudas, sugerencias etc., con independencia del soporte o el formato que se utilice para ello. Una segunda práctica es la posibilidad de que la actuación de estas Instituciones sea a su vez auditada o evaluada por “sus pares”[10]. Sin duda alguna, dada la naturaleza jurídica de las mismas, así como la especificidad y tecnicidad de las funciones que tiene encomendadas –funciones en su mayor parte asignadas por las propias normas fundamentales–, la revisión de su actuación debería realizarse por un Organismo Superior Auditor, preferiblemente de carácter supranacional, o, en su caso, por acuerdos también internacionales llevados a cabo entre “sus pares”, y siempre con la máxima garantía de cumplimiento de las exigencias de independencia, objetividad y competencia profesional por parte de los miembros de la Institución que tenga encomendada la labor evaluadora.
Ahondando en el aspecto de la participación ciudadana como promotora de la actuación transparente, debe plantearse la necesidad de las Instituciones de Control Externo de relacionarse no solo con el Poder Legislativo, a quien rinden sus informes conforme a lo establecido en la Ley, sino con la ciudadanía en general, en cumplimiento de las exigencias del nuevo orden. Las Instituciones de Control Externo son concebidas como un elemento más del entramado institucional del Estado español, elemento incardinado en el Poder Legislativo, ya sea a su nivel nacional o regional, y de ahí que, a pesar de su naturaleza eminentemente técnica y su configuración como Institución independiente, sean percibidas por la ciudadanía como Instituciones próximas al gobierno de turno o, en su caso, a la perturbadora sombra de una actual partitocracia. La exigencia de control tan reclamada actualmente conduce a la necesidad de que las Instituciones de Control Externo ahonden en la legitimación de su función de control y para ello es necesario extender su actividad y los resultados de la misma a la ciudadanía, a la opinión pública, en la forma, tiempo y constancia apropiados. El cumplimiento del principio de transparencia implica aquí la obligación de hacer pública la información de su organización y de su trabajo con los límites que la propia ley establece (confidencialidad, secreto profesional, protección de datos institucionales y personales…), pero, para que se trate de una transparencia congruente, la publicación de la información o en su caso la accesibilidad a la misma debe hacerse de una forma fácil, ágil, actual y con el detalle que exige la correcta comprensión del hecho informativo. El desarrollo de buenas prácticas de transparencia dirigidas al ciudadano es lo que permitirá a la Institución legitimar su función de control ante el mismo y avanzar de forma coherente con las inquietudes de la sociedad actual –que incansablemente reclama su derecho a conocer y a opinar– y no caminar al &ldq
uo;aparente y percibido son” de los intereses de los diferentes gobiernos o partidos políticos dominantes.
Esta interacción con el ciudadano requiere el desarrollo de una política de información y comunicación con las peculiaridades propias de los modelos abiertos y en sintonía con los avances que introduzcan las nuevas tecnologías. Aparte de los instrumentos tradicionales como la emisión de notas de prensa, así como la publicación de informes y demás documentación en la página WEB u otros soportes públicos, debe promoverse la realización de ruedas de prensa, presentación de la información en foros académicos y profesionales que tengan interés en la materia, acceso audiovisual on-line a las diferentes comparecencias o demás actos organizados con afán informativo, seguimiento en redes sociales etc. Es decir, toda una política y estrategias en torno a la configuración y transmisión del hecho informativo en cuestión. Es ahora cuando a las Instituciones de Control Externo les compete adquirir un especial protagonismo en el camino hacia el nuevo orden, hacerse visibles y participar más allá de su mera actuación en la correspondiente Comisión parlamentaria.
Atendiendo a la otra cara de la misma moneda, las Instituciones de control Externo no sólo deben cumplir con el deber de aplicar el principio de transparencia en su organización y actuación, sino que debieran asimismo velar por el cumplimiento de este principio por parte de la totalidad de la Administración pública española, en definitiva por parte de todos los sujetos públicos obligados a la observancia del mismo de acuerdo con el artículo 2 del mencionado Proyecto de Ley.
Las Instituciones de Control Externo que, por definición, son Instituciones que deben evaluar el funcionamiento del Sector público desde el punto de vista de la correcta gestión económico-financiera de su actividad y de la correspondiente rendición de cuentas, bajo los principios de legalidad, eficiencia y economía, y, en consecuencia, poner de manifiesto las deficiencias e irregularidades detectadas en el ejercicio de sus funciones son ya, en su esencia, veladores y evaluadores de la transparencia en el desarrollo de la actividad pública. El hecho de que una futura ley siente las bases de la aplicación y exigencia del principio de transparencia en el ámbito público, no hace más que confirmar, por una parte, la previa opacidad desestabilizadora del quehacer político-administrativo en el conjunto de sus administraciones, 0rganismos y demás entidades, y por otra, la necesidad de impulsar y legitimar aún más la función de control de las Instituciones de Control Externo que, junto con otros organismos de supervisión y control, juegan un papel clave en la consecución del nuevo estado de equilibrio.
BIBLIOGRAFÍA
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Principios de transparencia y rendición de cuentas: ISSAI 20 (Las ISSAIs, son las normas internacionales emitidas por la Organización Internacional de Entidades Fiscalizadoras Superiores).Resolución A/66/209 sobre independencia de las Entidades Fiscalizadoras Superiores, aprobada por la Asamblea General de las Naciones Unidas.
Smith, A. “La riqueza de las Naciones”. (1776).
Transparencia Internacional. Documento “Decálogo de transparencia e integridad”, junto con el anexo 2 que recoge recomendaciones adicionales.
[1] “El fin de las ceridumbres”. Ilya Prigogine. Taurus. Madrid 1997. Ilya Prigogine, Premio Nobel de Química en 1977, nos introduce en una nueva concepción científica que se construye sobre la realidad de la naturaleza estructurada en sistemas dinámicos inestables y en procesos de no equilibrio definidos, por tanto, por ecuaciones no lineales, frente a la concepción determinista, o mecanicismo, fundamentada en ecuaciones lineales. La existencia de estructuras disipativas, turbulencias y los fenómenos de autoorganización exigen, tanto al investigador como al técnico, un cambio radical en las formas de captar la realidad y en la actuación sobre la misma y es así como resulta imprescindible para el hombre actual asimilar la idea de incertidumbre en la contemplación de la naturaleza o realidad, sea ésta física o social, si quiere que su tarea investigadora pueda trascender de la teoría a la práctica.
[2] “La Civilización es un movimiento y no solo un estado; es un viaje y no un puerto”. (Arnold Joseph Toynbee). La civilización bajo la perspectiva de un estadio evolutivo de progreso.
[3] Sistemas holísticos. El Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española recoge la definición de la palabra holismo como “Doctrina que propugna la concepción de cada realidad como un todo distinto de la suma de las partes que lo componen”.
[4] “La estructura de las revoluciones científicas”. Thomas Kuhn. Ed. Fondo de Cultura Económica, Mexico, 1975.
[5] Expresión, por lo tanto, de sistemas holísticos.
[6] Homeostasis como cualidad de autorregulación dinámica de algunos sistemas. El Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española ofrece dos acepciones: (1) Conjunto de fenómenos de autorregulación que conducen al mantenimiento de la constancia en la composición y propiedades del medio interno de un organismo. (2) Autorregulación de la constancia de las propiedades de otros sistemas influidos por agentes exteriores.
[7] Un mundo tan caracterizado por la incertidumbre como el que vivimos actualmente, a pesar de que ésta pueda superarse en cierta medida con un mayor y mejor manejo de la información, conduce a que un comportamiento aparentemente subóptimo en un modelo de certeza -como ocurre en los modelos cerrados- sea un comportamiento efectivamente óptimo en un entorno de incertidumbre. (Racionalidad limitada).
[8] Son varias las condiciones que deben darse para la existencia de mercados de competencia perfecta, que recordamos, muy sucintamente, a continuación: a) cumplimiento de la Ley de los grandes números, información perfecta, mercado para todos los bienes y servicios con libertad de entrada y salida de las empresas y homogeneidad de los productos.
[9] ISSAI 20, Norma Internacional de INTOSAI (Organización Internacional de Entidades Fiscalizadoras Superiores) sobre principios de transparencia y rendición de cuentas. Se comentan fundamentalmente, en este artículo los principios 8 y 9. El principio 8: “Las Entidades Fiscalizadoras Superiores (EFS) comunican sus actividades y los resultados de las auditorías ampliamente y de manera oportuna a través de los medios de comunicación, sitios Internet u otros medios”; y el siguiente Principio 9: “Las EFS hacen uso del asesoramiento externo e independiente para perfeccionar la calidad y la credibilidad de su trabajo”.
[10] Peer Review, en su expresión anglosajona. Supondría la revisión del trabajo de la Institución por otras igualmente expertas en la materia y de rango similar o superior, sin que la opinión y conclusiones emitidas sean vinculantes para la Institución cuya organización y trabajo están siendo evaluados.
