Jordi Vila i Vila
UNED
Ayuntamiento de Alzira
Determinantes de la transparencia contable en los municipios*
* El autor quiere dejar constancia de su agradecimiento a Ana Herrero y a Pilar Gago por sus comentarios y sugerencias, que han contribuido a mejorar la calidad del artículo.
RESUMEN
La información contable debe ofrecerse a sus destinatarios en tiempo oportuno, ya que unos datos presentados a destiempo se convierten en inútiles para el fin al que están dirigidos. El propósito de este trabajo es analizar la relación entre esta manifestación de la transparencia, consistente en la obligación que tienen las Entidades Locales de rendir en el plazo legal su Cuenta General al órgano de control externo, y diversos factores presupuestarios y políticos, utilizando para ello una muestra formada por los municipios valencianos, referida al ejercicio 2009. Los resultados indican que los municipios de mayor tamaño, con inversiones más elevadas, menores niveles de deuda y menor competencia política presentan una probabilidad más alta de cumplimiento. Sin embargo, el signo ideológico o la participación electoral no parecen desempeñar un papel relevante. El trabajo se fundamenta en una amplia muestra de municipios, de diferentes tamaños, y aporta varios resultados que difieren de los encontrados hasta ahora.
PALABRAS CLAVE
Ayuntamientos, Corrupción, Transparencia, Gobierno Local
1. INTRODUCCIÓN
No cabe duda que la transparencia en la gestión pública resulta particularmente importante en los gobiernos locales porque estos representan el primer nivel de participación de la ciudadanía en los asuntos públicos, con un creciente peso en las políticas públicas, lo que en un mundo globalizado aumenta el reconocimiento de su papel (Caamaño et al, 2011). Pero también porque en este nivel de gobierno la corrupción tiene una presencia singular (Tanzi, 1994), pues por su propio tamaño institucional resulta más probable que los políticos y funcionarios cedan a las presiones de grupos de interés (Prud’Homme, 1995).
La ciudadanía está cada vez más preocupada por los casos de corrupción, que se ha convertido en el segundo problema para los españoles según los últimos sondeos del Centro de Investigaciones Sociológicas. Solo en la Comunidad Valenciana entre los años 2000 y 2010 se han visto afectados por corrupción urbanística 94 ayuntamientos, lo que representa más del 17 % del total (Jerez et al., 2010)[1], y recientemente la prensa señalaba que, según los datos oficiales del Tribunal Superior de justicia valenciano, los juzgados valencianos investigan 141 causas de corrupción en las que están imputados políticos en activo[2].
En la actualidad existe un consenso generalizado sobre la necesidad de que las instituciones eleven su nivel de apertura y transparencia informativa, como elementos que contribuyen a la austeridad, al rigor presupuestario, y a un control más eficaz de las cuentas públicas. En este contexto, la transparencia se convierte en un componente importante de la buena gobernanza, de la calidad de las instituciones y de barrera contra la corrupción.
Una de las premisas de la Nueva Gestión Pública pone el acento en la importancia de la rendición de cuentas como mecanismo de demostración de responsabilidades de los gobernantes (Morala y Fernández, 2006). En este sentido, la transparencia presupuestaria y financiera puede y debe constituir una valiosa aportación en la valoración por la ciudadanía de la gestión efectuada[3].
La literatura suministra un amplio rango de definiciones de la transparencia contable, si bien la mayoría de ellas tienen en su núcleo dos elementos comunes: el acceso a la información y su oportunidad temporal. Así, Armstrong (2005) la define como el acceso del público sin restricciones y en su momento, a información fiable del sector público; Matheson (2002) como la publicación de forma oportuna y regular de la información fiscal relevante; Kaufmann y Kraay (2002) como el acceso sin restricciones a información económica, social y política fiable; e Islam (2004) en la disponibilidad oportuna de datos económicos. Por tanto, la transparencia conlleva el suministro de la información contable ofrecida a sus destinatarios en tiempo oportuno, ya que unos datos presentados a destiempo se convierten en inútiles para el fin al que están dirigidos.
Los gobiernos municipales deben rendir cuentas de su gestión de una manera clara, adecuada y oportuna en el ejercicio de las responsabilidades que han contraído (Morala y Fernández, 2006). La transparencia, en su vertiente de remisión de las cuentas en los plazos establecidos es además un acto esencial para la fiscalización de las mismas por los órganos de control externo (Meijer, 2003). Por tanto, la transparencia resulta una condición necesaria para la rendición de cuentas y el control de la actividad pública.
Para el anterior menester, es por lo que el ordenamiento jurídico de nuestro país establece unos plazos para la presentación de los estados contables periódicos. Así, el artículo 212 del texto refundido de la Ley reguladora de las Haciendas Locales establece que la Cuenta General[4] se someterá al Pleno de la corporación para su aprobación antes del día 1 de octubre, y que la Entidad Local rendirá la misma al Tribunal de Cuentas. Para el caso de los municipios valencianos, que son los sujetos de nuestro estudio, es la Ley de Sindicatura de Cuentas de la Generalitat Valenciana[5] la que determina que la presentación de la misma a la Sindicatura se efectúe antes del 31 de octubre del año siguiente al del ejercicio económico al que corresponda.
Sin duda, la rendición de la Cuenta General tiene en nuestro ordenamiento un importante papel en la consecución de la transparencia, puesto que la información que proporcionan los estados contables incluidos en la misma es imprescindible para valorar la gestión realizada por los responsables políticos. Esta importancia se ha visto también reflejada en la Ley 8/2010, de la Generalitat, de Régimen Local de la Comunidad Valenciana, al establecerse la posibilidad de excluir de las convocatorias de ayudas o subvenciones del gobierno valenciano a aquellas Entidades Locales que no hayan presentado la Cuenta General aprobada a la Sindicatura[6].
El propósito de este trabajo es analizar la relación entre esta manifestación de la transparencia, consistente en la obligación que tienen las Entidades Locales de rendir su Cuenta General al órgano de control externo, en este caso la Sindicatura de Comptes de la Comunitat Valenciana, y diversos factores presupuestarios y políticos, dado que los análisis y explicaciones que nos proporciona la ciencia económica de los asuntos públicos tienden a mejorar cuando se tiene en cuenta la interrelación existente entre la política y la economía (Bosch y Suárez Pandiello, 1994). Utilizaremos para ello una muestra formada por los municipios valencianos, referida al ejercicio 2009. Como veremos, los resultados indican que los de mayor tamaño, con niveles mayores de inversión y menores de deuda, y con menor competencia política, presentan una probabilidad más alta de rendir en plazo sus cuentas. Y que sin embargo, el signo ideológico o la participación electoral no parecen tener influencia.
El presente trabajo aporta a la literatura existente en nuestro país una amplia muestra de municipios, de diferentes tamaños, y con varios resultados que difieren de los encontrados hasta ahora.
La estructura del trabajo es la siguiente: tras esta introducción, en la sección 2 efectuaremos una sinopsis de las principales contribuciones empíricas hechas en nuestro país sobre la transparencia financiera; en la sección 3 especificaremos el modelo econométrico y definiremos las variables que vamos a utilizar y sus fuentes; en la sección 4 presentaremos los resultados obtenidos; finalmente, una última sección cierra el trabajo con las principales conclusiones.
2. REVISIÓN DE LA LITERATURA EMPÍRICA ESPAÑOLA
La literatura empírica española sobre la transparencia de los gobiernos locales, en la misma línea que la internacional, se ha centrado mayoritariamente en el estudio de los factores económicos y políticos determinantes de la publicación voluntaria en internet de información presupuestaria y financiera
En Serrano et al. (2008), con datos de 2006 y para una muestra de 92 capitales de provincia y municipios mayores de 75.000 habitantes, se analiza la relación entre la publicación de información financiera en internet y el tamaño del municipio medido por el número de habitantes, emisión de bonos de deuda, características fiscales, nivel de renta de la ciudadanía, nivel educativo y compromiso político, medido este último por el porcentaje de participación en las últimas elecciones municipales, resultando solo significativas la población y el nivel de renta.
Por su parte, Cárcaba y García (2008), sobre una muestra de 334 municipios mayores de 20.000 habitantes, encuentran una relación positiva y significativa entre la difusión en línea de datos financieros y las variables tamaño, nivel de inversiones y competencia política, así como la existencia de una influencia negativa y significativa de la notoriedad del municipio ?medida por el número de citas de cada municipio obtenidas con el buscador Google? sobre el nivel de divulgación. Sin embargo, el nivel de endeudamiento no resulta significativo.
Guillamón, Bastida y Benito (2011), a partir del ITF referente al ejercicio 2008, encuentran que los ayuntamientos que tienen mayor población, presión fiscal y reciben más transferencias publican en sus páginas web más información financiera, así como los que están gobernados por la izquierda. Por el contrario, la participación, la fortaleza electoral y el nivel de deuda no parecen tener relevancia.
El trabajo de Guillamón, Ríos y Vicente (2011), a partir de la observación de la evolución del ITF en el periodo 2008-2010 y utilizando una metodología de contraste de medias, encuentran evidencia de que los municipios gobernados por alcaldes progresistas son más transparentes que aquellos gobernados por conservadores, que la fragmentación del gobierno está relacionada con una mayor nivel de transparencia, que los ayuntamientos más transparentes reciben una mayor cantidad de recursos procedentes de gobiernos de niveles superiores y gastan más, y, finalmente, que la tasa de desempleo es mayor en aquellos municipios con menor nivel de apertura informativa.
Finaliza esta vía de investigación el trabajo de Albalate (2012), que utiliza los datos del índice de ITF de 2010; sus resultados indican que la población, el porcentaje de esta mayor de 65 años, y los gobiernos de izquierda están asociados a mayores índices de transparencia, mientras que por el contrario, las capitales de provincia, los municipios con mayor tasa de desempleo y aquellos con una actividad turística particularmente importante, tienen menores índices de transparencia. Sin embargo, no resultan significativos el endeudamiento y la participación en las elecciones locales.
Los dos siguientes trabajos se enmarcan en una ruta de investigación diferente. En el primero de ellos, sus autores Esteller y Polo (2010) construyen un índice de transparencia financiera analizando el grado de cumplimiento de 680 ayuntamientos catalanes de la obligación de remisión de sus estados contables dentro del plazo legal a la Sindicatura de Comptes de Catalunya en el periodo 1997-2004: en la probabilidad de ser transparente influye positivamente la competencial electoral, mientras que los municipios altamente endeudados y de mayor tamaño tienden a ser menos transparentes.
Y en el segundo trabajo, Caamaño et al. (2011) utilizan un cuestionario de escala tipo Likert[9] para medir la transparencia presupuestaria en 33 municipios gallegos en el ejercicio 2008. En este caso, los resultados reflejan una relación negativa entre la tasa de desempleo y los gobiernos de coalición con la transparencia, y un positivo impacto de la deuda, del resultado presupuestario, del signo político (en este caso también atribuible a la izquierda), y de la competencia política. En cambio, el número de habitantes y la participación electoral no alcanzan a ser variables significativas.
En la tabla 1 se muestra un resumen de los anteriores trabajos, clasificados según la línea de investigación, con indicación de la muestra utilizada, y de las principales variables consideradas, señalando si las mismas han resultado estadísticamente significativas y el signo del coeficiente obtenido.
Tabla 1. Resumen de la literatura empírica española sobre transparencia financiera y presupuestaria
3. MODELO ECONOMÉTRICO Y VARIABLES UTILIZADAS
Respecto a las variables utilizadas, a partir de la literatura relacionada y teniendo en cuenta las fuentes estadísticas disponibles, hemos definido las que vamos a utilizar en nuestro trabajo. En la tabla 2 aparece una descripción de las mismas, el procedimiento de cálculo de sus valores, sus principales estadísticos descriptivos y el signo esperado del coeficiente de regresión.
Nuestra variable endógena ?nivel de transparencia? es de naturaleza binaria, con valor 1 si se trata de un ayuntamiento que sí ha remitido su Cuenta General de 2009 a la Sindicatura antes de la finalización del plazo legal, y con valor 0 en caso de incumplimiento. Por lo que utilizamos para la estimación un modelo probabilístico, en el que el logit puede expresarse como
donde Pi representa la probabilidad de que el ayuntamiento i haya presentado su Cuenta General condicionada a Xi, que representa un vector de variables presupuestarias y políticas, y donde los coeficientes βi miden el cambio en el logit estimado correspondiente a una unidad de cambio del valor de la variable regresada (aunque se mantengan constantes las otras variables explicativas).
De los 542 municipios valencianos, la muestra está compuesta por 529, con una población de 5.080.825 habitantes, quedando excluidos 13, de los que no se han podido obtener los datos de la liquidación de su presupuesto de 2009 (ni tampoco los del ejercicio 2008), y que representan una población de 13.850 habitantes.
La relación de municipios que no habían remitido sus cuentas fue publicada por la Sindicatura en su portal de internet el 21 de enero de 2011[10], y si bien la constituían 128 municipios, son 115 los que se han tenido en cuenta, correspondiendo la diferencia de 13 a los excluidos a que nos hemos referido en el párrafo anterior.
En cuanto a las variables explicativas, las económicas inversión y presión f
iscal, han sido calculadas a partir de la liquidación de los presupuestos de 2009 remitida a la Dirección General de Coordinación Financiera con las Comunidades Autónomas y con las Entidades Locales y que figuran en su página web. En este portal se encuentran también los informes sobre deuda viva de los municipios[11], donde hemos obtenido la variable deuda viva en el año de referencia. Estas variables las empleamos estandarizadas por el número de habitantes.
Si del gasto en inversiones los gobiernos locales tienen un fuerte incentivo para su difusión, ocurre lo contrario con el nivel de endeudamiento, que resulta una mala tarjeta de presentación ante la ciudadanía. Por lo que esperaremos una relación positiva del primero con la variable endógena y negativa para la deuda. En cuanto a la presión fiscal, su signo es ambiguo: por una parte resulta un indicador negativo ante la ciudadanía como la deuda, pero por otra puede contribuir a mayores niveles de inversión, y además, es directamente percibida por los contribuyentes locales, por lo que no tiene sentido su ocultación.
El tamaño, medido por la variable población ?logaritmo del número de habitantes del municipio?, es, como hemos visto anteriormente, una variable habitual en los estudios sobre la información financiera, esperando que una relación positiva con la transparencia.
En cuanto a los factores de carácter político, la primera variable que hemos considerado es el signo ideológico del ejecutivo, izquierda, que toma el valor 1 si el alcalde es del PSPV, IU o del Bloc Nacionalista, y 0 en caso contrario. En segundo lugar, hemos incluido la participación electoral ?porcentaje de votos sobre el censo electoral?, como «proxy» del interés de la ciudadanía en los asuntos de su ayuntamiento. La última variable incluida es la competencia política, medida a través de la desviación estándar del porcentaje de votos por partido político en cada municipio en las lecciones locales de 2007, por lo que se trata de de una medida de dispersión, tal que cuando mayor sea la dispersión ?la distancia porcentual del número de votos entre el partido más votado y el resto? menor será la competencia electoral (y mayor el número de escaños con que cuente el partido gobernante). Los datos para elaborar las anteriores variables proceden del Ministerio del Interior[12].
La ideología, tal como la representamos en nuestro modelo, debería tener un efecto positivo sobre la transparencia ante el supuesto ?no siempre convincente? de que los gobiernos progresistas son más proclives a implementar mayores niveles de transparencia, como también la participación electoral y la competencia electoral[13], pues se espera que cuando más ajustado haya sido el resultado de las elecciones mayor será el acicate del gobierno de rendir cuentas, y mayor la presión de la oposición en este sentido.
Tabla 2. Variables y estadísticos descriptivos
4. RESULTADOS
En la tabla 3 se presentan los resultados obtenidos[14]. De los mismos se induce que las variables presupuestarias que recogen los gastos de capital y el nivel de endeudamiento juegan un importante papel en la determinación de la rendición de cuentas, si bien sus signos opuestos implican consecuencias contrarias: mientras el nivel de inversión disminuye la probabilidad de incumplimiento el de la deuda lo incrementa. Por consiguiente, los responsables políticos de aquellos municipios con un alto nivel de inversiones (no olvidemos que estas son muy visibles en el ámbito local) están más interesados en divulgar la información contable, al contrario que cuando el volumen de endeudamiento es elevado, que es visto como un «mal» por la ciudadanía. Por su parte, la presión fiscal no parece desempeñar ningún papel.
Tabla 3. Resultados. Variable dependiente: transparencia
El tamaño del municipio, medido por su población, también resulta significativo y con el signo positivo esperado, lo que implica que los municipios mayores tienden a ser más transparentes que los pequeños, lo que puede deberse a que el tamaño está asociado con más medios, sobre todo de personal cualificado, lo que conlleva una mayor fiscalización y control de las cuentas.
Por su parte, el componente ideológico del gobierno local, si bien su coeficiente presenta el signo esperado, queda muy lejos de ser significativo, lo que parece apuntar a que en el ámbito municipal las demandas de la ciudadanía dejan escaso margen a la ideología. La participación electoral no corre mejor suerte, incluso su signo resulta contrario al esperado. Este resultado podría derivarse de la escasa variación entre municipios que presenta esta variable (desviación estándar del 8,8 %).
Finalmente, la variable que representa la competencia política o fortaleza del ejecutivo local (a mayor competencia menor fortaleza y viceversa), resulta significativa pero con signo positivo, contrario al esperado. Es decir, que a menor competencia (mayor fortaleza), mayor es la probabilidad de cumplir con la rendición de la Cuenta General. Este resultado discrepa del resto de trabajos reseñados en la sección 2 que han tenido en cuenta esta variable, donde una mayor competencia (menor fortaleza) incide positivamente en la transparencia. No obstante, creemos que el resultado no carece de justificación: un equipo de gobierno con amplia mayoría tiene menos problemas para aprobar sus presupuestos, gestionar su ejecución y rendir sus cuentas, que otro minoritario o de coalición, que puede verse sometido a vaivenes para poder aprobar sus estados contables.
En la tabla 4 se muestra un resumen de los resultados de la literatura española que antes hemos visto y los aquí obtenidos. Puede observase que difieren respecto a la competencia política, la relevancia de la deuda local y el papel que desempeña la ideología (en la tabla 4 estas discrepancias se muestran sombreadas). Si bien, a la hora de valorar los diferentes resultados hay que tener en cuenta tanto la forma de medir la transparencia utilizada en cada investigación, como que cada una representa una imagen, una «foto», de muestras diferentes, tomadas también en momentos diferentes.
Tabla 4. Resumen de resultados y comparativa con otras investigaciones
5. CONCLUSIONES
El propósito de este trabajo ha sido contribuir a identificar los factores económicos y políticos que influyen en la transparencia financiera, en su vertiente de la obligación que tienen las Entidades Locales de rendir su Cuenta General al órgano de control externo. Hemos utilizado para ello una muestra formada por la casi totalidad de municipios valenci
anos correspondiente al ejercicio 2009.
Los resultados apuntan a que aquellos que cumplen con los plazos de rendición de su Cuenta General a la Sindicatura de Cuentas se caracterizan por tener unos gastos de inversión más elevados, menores volúmenes de deuda, tener un mayor tamaño y contar con una menor competencia política. Por el contrario, otros factores como el signo político o la participación electoral no han resultado relevantes.
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[1] Lizcano (2010) señala que la recalificación del suelo es el origen de los principales casos de corrupción en los municipios españoles.
[2] http://ccaa.elpais.com/ccaa/2013/04/10/valencia/1365607745_504657.html
[3] El Síndico Mayor de la Sindicatura de Comptes de la Comunidad Valenciana, en una conferencia celebrada el 18 de mayo de 2011 en el Colegio de Economistas de Valencia, indicaba que una de las formas para que aumente el nivel de confianza de los ciudadanos en las instituciones «será que incrementen su nivel de apertura y de transparencia informativa», y señalaba el escaso interés de los políticos locales «por rendir cuentas y suministrar a los ciudadanos información económica de forma fluida, completa y puntual».http://www.sindicom.gva.es/web/wdweb.nsf/titulares/18_05_2011_5277496
[4] Integrada por el balance de situación, la cuenta del resultado económico patrimonial, los estados de liquidación del presupuesto y la memoria de la Entidad y de las sociedades mercantiles dependientes de la misma.
[5] Ley de la Generalitat Valenciana 6/1985, de 11 de mayo, de Sindicatura de Cuentas.
[6] En el Informe Especial sobre las Competencias en la Fiscalización de Entidades Locales, presentado en julio de 2010 a las Cortes Valenciana, la Sindicatura solicitaba a la Generalitat Valenciana que hiciera uso de esta facultad para establecer «como requisito indispensable para la concesión de subvenciones y ayudas a las Entidades Locales que éstas hayan presentado la Cuenta General debidamente aprobada a la Sindicatura de Comptes».
[7] A nivel internacional y en el ámbito local pueden verse, entre otros, los trabajos de Lasward et al. (2005), Jorge et al. (2011), Pietrowsky y Van Ryzin, G. (2007), Pietrowsky y Bertelli. (2010), y Ma y Wu (2011).
[8] El contenido y elaboración de este indicador puede verse en http://www.transparencia.org.es/
[9] Se trata de un cuestionario con un amplio uso en encuestas para la investigación en ciencias sociales. Al responder a una pregunta de un cuestionario elaborado con la técnica Likert, se especifica el nivel de acuerdo o desacuerdo con una declaración.
[10] http://www.sindicom.gva.es/web/wdweb.nsf/titulares/21_01_2011_5171139
[11] El artículo 41.2 del reglamento de desarrollo de la Ley 18/2001, de 12 de diciembre, de Estabilidad Presupuestaria, en su aplicación a las entidades locales, establece que «Dentro del primer trimestre de cada ejercicio, el Ministerio de Economía y Hacienda elevará informe detallado a la Comisión Nacional de Administración Local, de la deuda viva, a 31 de diciembre del ejercicio inmediato anterior, de cada entidad local…».
[12] http://www.elecciones.mir.es/MIR/jsp/resultados/index.htm
[13] Cuanto mayor sea la desviación estándar menor será la competencia electoral, por lo que el signo estimado de esta variable debe interpretarse de manera inversa: un signo negativo (positivo) de su coeficiente de regresión implica un aumento (disminución) en la probabilidad de aumentar el nivel de transparencia (Esteller y Polo, 2010).
[14] Se han estimado modelos con el gasto total en lugar de inversión, y con diferentes variables para recoger la competencia electoral, como el porcentaje de votos del partido que regenta la alcaldía o una dicotómica para las coaliciones, pero los ajustes son de menor calidad o dichas variables han resultado no significativas.
