Determinantes de la transparencia en municipios de mediano y pequeño tamaño
Jesús García García.
Departamento de Contabilidad
Mª Isabel Alonso Magdaleno
Departamento de Administración de Empresas
Mª Lorena Alonso Magdaleno
Máster Universitario en Sistemas de Información y Análisis Contable
Universidad de Oviedo
RESUMEN
El presente artículo examina factores que pudieran estar determinando el grado de transparencia a través de la Web de pequeños y medianos municipios. La motivación del estudio radica en la ausencia de evidencia suficiente sobre el fenómeno para este tipo de municipios en la literatura académica, evidencia que es abundante para municipios de gran tamaño. Para ejecutar el estudio nos hemos basado en los 75 municipios de la comunidad autónoma española del Principado de Asturias sobre los que nunca se ha ejecutado ninguna evaluación independiente de transparencia. El grado de transparencia y sus componentes en cada municipio se determina mediante una metodología estándar. Posteriormente, a través de modelos de regresión múltiple se prueba la capacidad explicativa de una serie de hipótesis. Los factores de actividad turística, costa, dependencia financiera y volumen de operaciones no aplicadas a presupuesto aparecen como los principales rasgos explicativos. Por el contrario, los factores de índole política no resultan significativos del nivel de transparencia.
Palabras clave:
Transparencia; divulgación voluntaria; índice; determinantes; Web; municipios
ABSTRACT
This paper examines the features that might be influencing the degree of transparency on the Web in medium and small-sized local governments. Our motivation for undertaking current study was the lack of comprehensive research around these types of municipalities while there are plenty for the larger ones. In order to carry the research we rely on the 75 municipalities of the Spanish autonomous community of the Principality of Asturias, which have never been evaluated by independent transparency assessment. A standard methodology is applied to measure the degree of transparency and its components for each local government. Using multivariable linear regression several hypotheses on features that influence the voluntary disclosure are tested for explanatory power. Features of tourism activities, being a coastal municipality, financial dependence and volume of operations not tracked in annual budget arise as the main determining variables of transparency. On the contrary, political factors are not significant of the transparency level.
Keywords:
Transparency; voluntary disclosure; index; determinants; Web; municipalities
INTRODUCCIÓN
Son numerosos los estudios que en la última década se han cuestionado los factores determinantes del nivel de transparencia de los gobiernos locales. Especialmente interesantes son las investigaciones que se han centrado en los municipios españoles, pues nos ofrecen una visión de conjunto de una población homogénea. A pesar de ello, prácticamente la totalidad de los estudios se han centrado en municipios de gran tamaño y capitales de provincia. Casi nada se sabe del nivel de transparencia y sus determinantes para el resto de los ayuntamientos españoles, limitándose la literatura existente a los trabajos de Esteller-Moré y Polo-Otero (2012) sobre ayuntamientos catalanes, Caamaño-Alegre et al. (2013) sobre ayuntamientos gallegos y Vila i Vila (2013) sobre ayuntamientos valencianos. A nivel internacional el panorama no es muy diferente. Probablemente debido a la falta de evaluaciones estandarizadas y a su menor importancia poblacional, los entes locales de menor tamaño han sido los grandes olvidados de esta rama de la literatura académica.
Para añadir evidencia empírica al escaso acervo de conocimiento existente, y basándonos en el índice de transparencia de municipios asturianos de Alonso Magdaleno y García-García (2014), trataremos de determinar los principales factores que condicionan su transparencia, entendida como divulgación de información a través de la web. Para ello se formulan siete hipótesis, concretadas en nueve variables, y se sigue una metodología estándar en la literatura. Creemos que los resultados obtenidos son generalizables y pueden ofrecer una base sólida para el estudio del fenómeno de la transparencia de los gobiernos locales de mediano y pequeño tamaño en futuras investigaciones.
REVISIÓN DE LA LITERATURA Y FORMULACIÓN DE HIPÓTESIS
La literatura académica ha estudiado un gran número de determinantes de la transparencia en municipios y otras administraciones de mayor tamaño (véase Rodríguez Bolívar, Alcaide Muñoz, & López Hernández, 2013 para un listado exhaustivo). Nuestra investigación revisa siete factores que pueden considerarse determinantes del nivel de transparencia y que creemos especialmente relevantes en municipios de mediano y pequeño tamaño. A nivel socioeconómico consideremos como potenciales determinantes que el municipio sea o no costero, la ideología del alcalde, el nivel de competencia política y la estructura económica. A nivel financiero y presupuestario consideramos como potenciales determinantes los ingresos fiscales, la dependencia financiera y los gastos no aplicados al presupuesto. La tabla 1 recoge las hipótesis formuladas sobre el signo esperado de las relaciones y las variables que se emplearán para contrastarlas.
FACTORES SOCIOECONÓMICOS
La corrupción local en España se concentra mayoritariamente en municipios litorales debido a la actividad turística, tal y como muestran Jerez Darías et al (2012), principalmente en irregularidades ligadas a la planificación urbanística. Según Urquiza (2005) el control político de las decisiones urbanísticas, pese a ser competencia del Pleno municipal, habría sido bastante deficiente fundamentalmente debido a la escasez de recursos -tanto para sufragar acciones judiciales como para asesorarse convenientemente más allá de los servicios jurídicos propios- o a la negación del derecho de acceso a la información administrativa municipal, especialmente en los convenios urbanísticos celebrados directamente por el Alcalde sin necesidad de autorización por el Pleno. En esta línea parecen también apuntar Villoria & Jiménez (2012), para quienes la corrupción es mayoritariamente política y no administrativa, no siendo un factor específicamente español sino que es extensible al sur de Europa. Por todo ello creemos que el hecho de que un municipio sea costero o no, pudiera constituir un factor determinante del nivel de transparencia. Aunque aparentemente pudiera plantearse una relación inversa entre nivel de transparencia y municipios costeros, formulamos la hipótesis contraria de relación positiva basándonos en los procesos de isomorfismo institucional que pudieran existir en las evaluaciones por índices de alto impacto mediático, como ya fuera expuesto en Alonso Magdaleno y García-García (2014) mediante los conceptos de aprendizaje positivo y perverso (Meyer & Gupta, 1994). En este caso, con el fin de ganar legitimidad, municipios que no son evaluados por Transparencia Internacional tratarían de adaptar su divulgación a lo evaluado por esta asociación como buena práctica.
El color político del gobierno municipal ha sido tradicionalmente uno de los factores socioeconómicos más examinados en la literatura sobre transparencia. Los gobiernos progresistas, al requerir de mayores recursos públicos para sus actuaciones, serían más proclives a la transparencia como un refuerzo positivo a las políticas recaudatorias. Está relación positiva ha sido confirmada en la literatura sobre municipios españoles por Guillamón, Bastida, & Benito (2011) y por Caamaño-Alegre et al. (2013). A pesar de que en el ámbito local, y en especial en el de menor tamaño, es frecuente pensar que la opción política resulta irrelevante frente al perfil gestor, Pettersson-Lidbom (2008), Fiva et al. (2013) y Folke (2014) muestran para municipios nórdicos que tanto el partido en el gobierno como aquellos que obtienen representación sí generan diferencias políticas significativas. En el caso de los municipios españoles, aunque no existe una evidencia similar, Sole-Olle & Viladecans-Marsal (2014) encuentran que durante los años del boom inmobiliario los gobiernos de izquierdas realizaron menos recalificaciones urbanísticas. Por ello, creemos que la hipótesis puede ser válida también para los ámbitos poblacionales de menor tamaño.
El grado de competencia política es otro de los factores más estudiados en la literatura, apareciendo como un determinante positivo del nivel de transparencia para los grandes municipios españoles (Serrano-Cinca, Rueda-Tomás, & Portillo-Tarragona, 2009; Cárcaba García & García-García, 2010). A mayor número de opciones disponibles para que los ciudadanos elijan a sus representantes mayor el incentivo que deberían tener las corporaciones para divulgar información y someter su gestión al control de la ciudadanía. La transparencia actuaría como herramienta de ganancia de legitimidad frente a los rivales políticos, probablemente mediante isomorfismo institucional replicando buenas prácticas ya probadas con éxito en otras entidades. Se ha optado por medir el grado de competencia a través del porcentaje de votos recibidos por cada opción política y no del número de concejales en la corporación dado el reducido tamaño de los plenos de los ayuntamientos de menor tamaño, pues rompiéndose la proporcionalidad entre votos y representatividad podría desvirtuarse el objetivo de la variable.
Por último, los factores de carácter puramente económico o que reflejen la estructura productiva del municipio no han sido muy empleados en la literatura. No deja de resultar sorprendente, pues resulta evidente que otros factores de carácter social, financiero o presupuestario pueden verse influenciados por ellos, sufriendo los modelos econométricos resultantes de elevada endogeneidad. Tan sólo Guillamon, Bastida & Benito (2011) y Albalate del Sol (2013) consideraron este tipo de factores en sus estudios. En el caso de los primeros no encontraron influencia significativa, mientras que el segundo halló una relación significativa con carácter negativo entre actividad turística y transparencia. Hemos optado por evaluar la estructura económica y productiva mediante las mismas variables empleadas por Albalate del Sol, empleando los índices de actividad económica y de actividad turística calculados por el Servicio de Estudios y Análisis Económico de la La Caixa y publicados en su anuario de 2013. Dadas las particularidades del medio físico del Principado de Asturias, no existe relación exclusiva entre costa y actividad turística; por ello, podemos contrastar esta hipótesis de manera independiente a la de municipio costero.
FACTORES FINANCEIROS Y PRESPUESTARIOS
Los ingresos fiscales, o la presión fiscal, son otro de los factores explicativos frecuentemente estudiados en la literatura. Cuanto mayor sean los recursos a disposición de los gestores públicos, mayor será su incentivo para emplear una parte de ellos en actuaciones que redunden en beneficio de sus propios intereses. Igualmente, también será mayor el deseo de los ciudadanos de controlar a sus gestores cuantos más recursos depositen en sus manos. Conjuntamente, ambos, gestores públicos y ciudadanos, tienen incentivos al isomorfismo institucional, ofreciendo y demandando fórmulas ya probadas en otras entidades. A pesar de ello, para el caso español, tan sólo Guillamón et al. (2011) encuentran una relación positiva significativa entre ingresos fiscales y nivel de divulgación para grandes municipios.
La dependencia financiera se define como la necesidad de financiación ajena por insuficiencia de recursos propios en el municipio. Por ello, para su medición nos serviremos del nivel de endeudamiento y de las transferencias corrientes recibidas. El nivel de endeudamiento es una de las variables clásicas en la literatura. Un mayor endeudamiento debería implicar la necesidad de un mayor esfuerzo en transparencia para reducir costes financieros a través de menores tipos de interés y así aumentar la capacidad de gasto. Como muestran Rodríguez Bolívar et al. (2013), esta relación se verifica con mayor frecuencia para los estudios basados en gobiernos locales extranjeros (fundamentalmente anglosajones) que para los españoles, posiblemente por la existencia de mercados competitivos para el crédito no condicionados por intervenciones políticas. Creemos que en el caso de los municipios de menor tamaño estas intervenciones políticas podrían no ser tan relevantes como en los de mayor tamaño, siendo por tanto el nivel de deuda una variable que podría resultar explicativa de la transparencia.
Las transferencias corrientes recibidas representan las cantidades de dinero recibidas de otros gobiernos de ámbito superior para financiar el gasto corriente del municipio. En los municipios de menor tamaño representan una parte importante de la financiación de los servicios a los ciudadanos por lo que sus gobiernos posiblemente adopten, en la medida de sus posibilidades, buenas prácticas para reducir asimetrías informativas y ganar legitimidad respecto a los niveles superiores de la administración. De nuevo la revisión de Rodríguez Bolívar et al. (2013) muestra que cuando esta variable se introduce como factor explicativo y resulta significativo su efecto es generalmente positivo, cumpliendo las expectativas a priori de que una mayor dependencia de financiación ajena genera una respuesta de mayor transparencia.
Los saldos no aplicados a presupuesto recogen aquellas operaciones de gasto con falta de soporte presupuestario en el momento de su ejecución, siendo por lo general un reflejo de la mala praxis que se ha venido a denominar “facturas en el cajón”, donde los gestores gastan más de lo que les permite el presupuesto. Dado que el presupuesto supone no sólo un instrumento de gestión pública sino también un instrumento de control de la acción gubernativa, un elevado volumen en estas cuentas ha de interpretarse sin lugar a ninguna duda como una deficiencia. Esta variable no ha sido estudiada previamente en la literatura a pesar de su potencial para enjuiciar la calidad de la gestión. A priori, esperamos una relación negativa entre saldos no aplicados a presupuesto y nivel de transparencia, por el deseo de mantener las asimetrías informativas por parte de los gestores mientras manejan la ilusión fiscal de unos gastos no sostenidos por los ingresos disponibles. Además, es fácil suponer que cuanto menor sea el tamaño del ente local y más deficiente su gestión presupuestaria, menores serán los incentivos y recursos para sostener una política de transparencia, aunque fuera por el deseo de ganar una legitimidad que actuara de pantalla frente a esta mala gestión.
METODOLOGÍA
Nos basamos como variable dependiente en el índice de transparencia de ayuntamientos del Principado de Asturias (ITAPA) elaborado por Alonso Magdaleno & García-García (2014) sobre la metodología de la edición 2012 del Indice de Transparencia de Ayuntamientos (ITA) de de Transparencia Internacional España. El citado estudio detalla las reformulaciones necesarias para aplicar el instrumento del ITA a municipios de menor tamaño poblacional que aquellos para los que ha sido diseñado. Como variable dependiente se ha evaluado el índice global ITAPA así como cinco subíndices correspondientes a las siguientes dimensiones de la transparencia: (A) información sobre la corporación municipal; (B) relaciones con los ciudadanos y la sociedad; (D) contrataciones de servicios; (E) urbanismo y obras públicas; y (F) nueva ley de transparencia. La dimensión (C) transparencia económico-financiera no se ha considerado en el estudio dado que su valor resulta ser nulo para la inmensa mayoría de los municipios. Las variables independientes que son estudiadas como determinantes se han seleccionado conforme a la literatura e hipótesis descritas en el apartado anterior. El detalle de ambos grupos de variables puede encontrarse en la tabla 2.
Se utiliza la técnica de mínimos cuadrados ordinarios (MCO) para contrastar las hipótesis mediante el estudio de los coeficientes de las variables independiente. Para el índice global del ITAPA y para cada uno de los subíndices representativos de áreas de transparencia en estudio se formula un modelo de regresión múltiple, distinguiendo entre el conjunto total de municipios, municipios de más de 1.000 habitantes y municipios de más de 5.000 habitantes. Partiendo de un modelo de regresión múltiple del total de variables independientes sobre cada variable dependiente, hemos reajustado el modelo conforme a un criterio de pasos sucesivos. En cada paso se elimina la variable con un mayor p-valor no significativo al nivel deseado, con el objetivo de maximizar la significación del estadístico F. El proceso de eliminación de variables no significativas se continúa mientras el modelo resultante presente un mayor significación para el estadístico F y el criterio de información de Akaike (AIC) obtenga menores valores que el modelo previo. Para todos los modelos, se optó por emplear una transformación logarítmica o inversa a la variable dependiente cuando con ella se reducía la heterocedasticidad, evaluada a través del p-valor de la prueba de Breusch-Pagan. Para ello, los valores nulos del índice fueron sustituidos por el valor medio respecto al inmediatamente superior a cero.
RESULTADOS
Las tablas 3 a 5 recogen los resultados de los modelos formulados para el índice principal ITAPA y para los subíndices en función de que se considere un modelo completo (con la totalidad de los municipios en estudio) o reducido, primero con sólo municipios de más de 1.000 y después con sólo municipios de más de 5.000 habitantes.
En el modelo completo para el índice global y para los subíndices ITAPA-D e ITAPA-E se ha empleado una transformación inversa de la variable dependiente para reducir la heterocedasticidad, lo que afecta a la interpretación de los signos de los coeficientes de la variables independientes. Para el resto de modelos estimados o bien no ha sido necesario realizar ninguna transformación o bien se ha empleado o una transformación logarítmica que no afecta al sentido de los signos de los coeficientes obtenidos en MCO. A la hora de interpretar los resultados obtenidos debemos tener en consideración (1) los valores del estadístico R2 ajustado, como medidor de la bondad del ajuste, (2) el contraste de la prueba F, para determinar la validez del conjunto de coeficientes obtenidos, y (3) el contraste de la prueba de Breusch-Pagan cuyos valores bajos de p-valor rechazan la hipótesis nula de homocedasticidad de los modelos. Sólo se tienen en consideración aquellos modelos que obtengan conjuntamente valores aceptables para estos tres criterios.
Atendiendo a los tres criterios mencionados nuestros resultados adquieren un alto poder explicativo especialmente para los índices globales de los tres modelos y para los modelos basados en municipios de más de 5.000 habitantes, a excepción del subíndice ITAPA-B. Además, también para el subíndice ITAPA-E tanto para el conjunto como para los municipios de más de 1.000 habitantes y para el subíndice ITAPA-A para el conjunto de municipios.
Los resultados nos indican que la hipótesis de relación entre mayor transparencia y municipios costeros se verifica para el índice global únicamente para los municipios con población entre 1.000 y 5.000 habitantes. A nivel de subíndices, la hipótesis también se verifica para ITAPA-E en todos los niveles poblacionales y para ITAPA-A para el conjunto de municipios y para aquellos con más de 5.000 habitantes. La verificación de la hipótesis para el subíndice ITAPA-E, transparencia en materia de urbanismo y obras públicas, es especialmente destacable por ser este área una de las principales fuentes de irregularidades y corrupción a nivel local, especialmente en zonas costeras. El factor costa no ha sido evaluado para grandes municipios, por lo que no es posible establecer paralelismos o divergencias respecto a ellos.
La hipótesis de mayor transparencia cuando el alcalde pertenece a un partido de ideología progresista prácticamente no se verifica excepto para el subíndice ITAPA-A con el conjunto de municipios. Este resultado entra en conflicto con los hallazgos de la literatura, donde el color político suele aparecer como uno de los más importantes determinantes de la transparencia. De manera similar, la hipótesis de relación positiva entre transparencia y competencia política, es también rechazada, pues tan sólo se encuentra una asociación débilmente significativa y negativa sobre el índice global para los municipios de más de 1.000 habitantes. El rechazo de ambas hipótesis para las variables de carácter político apuntala la duda generada por los resultados de Esteller-More & Polo-Otero (2012) sobre porqué es así en municipios de pequeño tamaño, si bien los niveles alcanzados en el índice podrían ser lo suficientemente pequeños para no ser objeto de percepción clara por la ciudadanía.
Respecto a la hipótesis de relación positiva entre transparencia y estructura económica y productiva, no se verifica ni para el nivel de actividad económica general ni para el nivel de actividad turística. En el primer caso, sólo se obtiene una relación inversa para el subíndice ITAPA-A en los municipios de más de 5.000 habitantes, con un nivel de significación débil. En el segundo caso, para los municipios de más de 5.000 habitantes se obtiene una relación de carácter negativo entre transparencia y actividad turística, que se verifica también para los subíndices ITAPA-A, ITAPA-D, ITAPA-E e ITAPA-F. En el caso de municipios mayores de 1.000 habitantes, esta relación inversa también se verifica para el índice global y para el subíndice ITAPA-E. El resultado tiene especial interés dada la importancia económica del turismo en España, y siendo además coherente el resultado con el obtenido para municipios de gran tamaño por Albalate del Sol (2013) en el único estudio de la literatura en que fue evaluado como factor determinante. Nos encontramos pues ante un resultado novedoso y que muestra un comportamiento independiente del tamaño del municipio.
Para la hipótesis de relación positiva entre transparencia e ingresos fiscales sólo se obtiene confirmación para las áreas ITAPA-D e ITAPA-F, transparencia sobre contratos e indicadores de nueva ley de transparencia, en municipios de más de 5.000 habitantes. Para ninguna otra área ni nivel poblacional se obtiene ningún otro tipo de evidencia significativa, lo que apunta a la debilidad de la relación formulada en la hipótesis.
La hipótesis sobre relación positiva entre dependencia financiera y transparencia se verifica cuando se mide sobre la deuda viva para el índice global y el subíndice ITAPA-A en el conjunto de municipios y sólo para el índice global en los de más de 1.000 habitantes, pero no en los de más de 5.000 habitantes, lo que puede indicar que esta relación disminuye conforme aumenta el tamaño poblacional. Por el contrario, cuando la dependencia financiera se mide sobre las transferencias corrientes recibidas aparece una relación negativa sobre el índice global y las áreas ITAPA-A, ITAPA-E e ITAPA-F para el conjunto de los municipios, relación que no se verifica cuando únicamente se tienen en cuenta los municipios de más de 5.000 habitantes, y en el caso de los municipios de más de 1.000 habitantes sólo es significativa para el subíndice ITAPA-E. Estos resultados parecen indicar que la causa de esta relación negativa sería debida a los municipios de muy pequeño tamaño cuyo proceso de rendición de cuentas se centra fundamentalmente en los canales propios del proceso administrativo por ser altamente dependientes de transferencias de administraciones superiores y no disponer de recursos para mantener una web orientada a la rendición de cuentas directa a la ciudadanía. A pesar de haber sido puesta a prueba en numerosas ocasiones, esta hipótesis sólo se había verificado en el ámbito de los grandes municipios para las transferencias recibidas por Guillamón et al. (2011), y para municipios de menor tamaño por Caamaño-Alegre et al. (2013) para el nivel de deuda.
Por último, la hipótesis sobre la relación negativa entre transparencia y saldos pendientes de aplicar a presupuesto, se confirma sobre el índice global para los municipios de más de 5.000 habitantes, aparentemente debido a su efecto sobre el área ITAPA-F de indicadores de ley de transparencia. Para el conjunto de municipios la relación sólo se confirma para el área ITAPA-A de información sobre la corporación municipal. Este es uno de los resultados más significativos del trabajo ya que esta variable no ha sido estudiada previamente pero recoge lo que ha venido siendo una práctica habitual en las administraciones españolas.
CONCLUSIONES
En el presente artículo hemos examinado los determinantes del nivel de transparencia de un conjunto regional de medianos y pequeños municipios que nunca habían sido sometidos a evaluación externa. Creemos que nuestros resultados arrojan luz sobre un campo escasamente estudiado y pueden servir como base para futuras investigaciones. Los municipios de mediano y pequeño tamaño están siendo los grandes olvidados en las políticas de transparencia. La falta de evaluaciones independientes con impacto mediático sitúa sus resultados casi una década atrás respecto a los niveles alcanzados por los grandes municipios. Del mismo modo, la investigación académica sobre los determinantes es aún incipiente para esta tipología de municipios y no debemos considerar que estos determinantes sean similares a los correspondientes para los municipios de gran tamaño. Sin duda, investigaciones adicionales son necesarias para la correcta comprensión del fenómeno de la transparencia en estos entes locales, que aún siendo de mediano y pequeño tamaño reúnen a una gran parte de la población del país.
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