El control de la ejecución contractual en el sector sanitario público de Cataluña

Silvia Espinosa Gonzàlez
Auditora
Sindicatura de Comptes de Catalunya

El control de la ejecución contractual en el sector sanitario público de Cataluña

RESUMEN
El resultado de las auditorías de regularidad que la Sindicatura de Comptes de Catalunya realiza en las entidades del sector público sanitario permite concluir que existen, claramente, tres áreas de riesgo: la gestión de recursos humanos, la contratación administrativa y las operaciones entre partes vinculadas. Por lo que se refiere a la contratación administrativa, las incidencias e incumplimientos detectados tienen un claro impacto en la ejecución del gasto presupuestario de estas entidades.
Por este motivo y dentro del ámbito de nuestras actuaciones de fiscalización, diseñamos una prueba de carácter global que nos permita llegar a una conclusión sobre la razonabilidad del control de la ejecución de los contratos públicos adjudicados. Esta prueba nos proporciona una visión global sobre la bondad de los circuitos y procedimientos de control de la ejecución del gasto, si han sido implementados o no y si funcionan adecuadamente.Los resultados más recientes obtenidos en esta prueba, para nueve entidades públicas que fiscalizamos de forma recurrente en el ámbito de la sanidad pública en Cataluña, han mostrado una desviación conjunta del 35% del gasto realizado, por encima de los compromisos adjudicados mediante procedimientos de contratación.
Detrás de estas desviaciones existen incumplimientos de la normativa de contratación, o prácticas mejorables, relacionados con prórrogas contractuales; prestaciones adicionales; conflictos de interés; encargos a medios propios; tramitación de contratos menores; modificaciones de contratos; sistemas centralizados de contratación; revisiones de precios; ofertas presuntamente anormales; procedimientos contradictorios; prestación de servicios por profesionales externos; precios variables; facturación de honorario; la estimación del presupuesto de licitación, o el restablecimiento del equilibrio económico del contrato, entre otras.

ABSTRACT
The results of regularity audits that the Public Audit Office for Catalonia has performed in public healthcare institutions lead to the conclusion that there are clearly three risk areas: human resources management, governmental procurement and transactions between related parties. As regards governmental procurement, anomalies and breaches of regulations detected have a clear impact on the expenditure budget execution at these organizations.
For this reason and within the scope of our audit assignments, we designed a test of an overall nature to allow us to reach a conclusion on the reasonableness of the arrangements for monitoring the execution of public contracts awarded. This test provides us with an overview of the adequacy of the steps and procedures for controlling the expenditure process, to see if they have been implemented or not and if they work properly.
The latest results for this test, for nine public entities in the Catalan public health sector that we audit repeatedly, have shown an overall deviation in actual expenditures of 35% more than initial spending commitments awarded in procurement procedures.
Behind these deviations there are breaches in procurement regulations, or practices which could be improved, relating to: contract extensions, additional services, conflicts of interest, using in-house or controlled service providers, using low-value contract procedures, contract modifications, centralized procurement systems, price reviews, dubiously low tenders, procedures for questioning tenderers, provision of services by external professionals, variable pricing schemes, billing of professional fees, how tender starting prices are estimated or how the financial fairness of contracts is restored, among other factors.

PALABRAS CLAVE
Fiscalización, sanidad pública, contratación pública, ejecución contractual, desviación del gasto.

KEYWORDS
Public sector audit, public health, public procurement, contract execution, spending deviations.

LA CONTRATACIÓN PÚBLICA EN EL ÁMBITO DE LA GENERALITAT DE CATALUNYA

En el presente año, el Consejo Europeo ha formulado una advertencia a España para que adopte medidas dirigidas a la reducción del déficit. La recomendación amplía a dos años el plazo para que España corrija su situación de déficit público excesivo, eludiendo imponer a nuestro país una sanción por el incumplimiento de la obligación que al respecto impone a todos los Estados miembros el artículo 126 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea.

Además de ciertas medidas de índole fiscal para reducir el déficit, se propone una reforma cualitativa de su normativa de contratación pública. En concreto, le exige un marco coherente que garantice la transparencia y la coordinación de la política de contratación pública de todas las entidades y autoridades de contratación a fin de garantizar la eficiencia económica y un alto nivel de competencia. Todo ello tiene efectos claros sobre la situación de la Hacienda pública española.

La contratación pública representa entre un 35% y un 40% del total de los presupuestos de las administraciones públicas en Cataluña. Gran parte de esta contratación tiene por objeto la prestación de servicios públicos que tienen una incidencia directa en el bienestar de la ciudadanía, por el hecho de que se trata de servicios vinculados a la garantía de derechos fundamentales, como el derecho a la educación, el derecho a la salud, a la vivienda o al medio ambiente.

El importe total de las adjudicaciones de contratos a cargo del presupuesto del año 2015 de los órganos de contratación de la Generalitat de Catalunya y de su sector público fue, según  datos inscritos en el Registro Público de Contratos, de 2.403 millones de euros, recogidos en 7.402 adjudicaciones. El Departamento de Salud y sus entes adscritos concentran un volumen de 1.486 millones de euros, un 61,9% del total:

Si analizamos los contratos adjudicados en años anteriores que han tenido una anualidad presupuestaria en el ejercicio 2015, el Departamento de Salud y sus entes adscritos son los que presentan, con diferencia, un mayor volumen, con un importe de 192,6 millones de euros, que representan un 23,8% del importe global.

LA EXPERIENCIA DE FISCALIZACIÓN

De acuerdo con sus funciones, reguladas por la Ley 18/2010, de 7 de junio, de la Sindicatura de Comptes de Catalunya, el Departamento Sectorial C de la Sindicatura desarrolla sus actuaciones de fiscalización en el ámbito de los entes de salud y de servicios sociales.

El resultado de las auditorías de regularidad efectuadas a las entidades sujetas a control permite concluir que existen, claramente, tres áreas de riesgo: la gestión de recursos humanos, la contratación administrativa y las operaciones entre partes vinculadas.

Por lo que refiere a la contratación administrativa, la experiencia adquirida en el desarrollo del trabajo de campo nos ha permitido, a lo largo del tiempo, establecer una escala en la tipología de incidencias detectadas, según su frecuencia. A modo de resumen y por orden decreciente, las incidencias más frecuentes afectan a:

• los procedimientos de adjudicación
• los criterios de valoración de las ofertas
• las modificaciones y trabajos complementarios
• aspectos relacionados con la preparación de los contratos
• y al precio del contrato,

además de otros aspectos nada desdeñables como los relacionados con los medios propios, los conflictos de interés, o los riesgos de transparencia y control relacionados con el papel de los miembros representantes de las Administraciones Públicas en Consorcios, Fundaciones o entidades mercantiles.

Todos estos aspectos han tenido, de uno u otro modo, algún impacto en la ejecución del gasto presupuestario de estas entidades. Por este motivo y dentro del ámbito de nuestras actuaciones de fiscalización, planificamos internamente el diseño de una prueba que nos permitiera llegar a una conclusión sobre la razonabilidad del control del gasto en la adquisición de bienes y suministros y en la ejecución de obras.

EL DISEÑO DE UNA PRUEBA GLOBAL

A partir de la información del documento Modelo 347 que ha presentado a la Hacienda Pública la entidad fiscalizada identificamos los terceros y el volumen de operaciones facturadas, y sobre la base de esta información, seleccionamos una muestra representativa de las operaciones que la entidad pública ha realizado con terceros en el período fiscalizado.

La muestra definitiva es corregida mediante la información adicional que nos proporciona la contabilidad –por ejemplo, las cuentas de facturas pendientes de recibir o de formalizar- o el modelo de declaración 190 -correspondiente a las operaciones sujetas al impuesto sobre la renta de las personas físicas^[1]-.

Por otro lado, obtenemos a partir del Registro Público de Contratos la información sobre los contratos adjudicados por la entidad, en ese mismo período y en ejercicios anteriores, cuya ejecución tenga impacto en el período fiscalizado. Esta información es sometida a comprobación con los responsables de contratación y con sus bases de datos internas, a fin de detectar procedimientos de contratación y contratos formalizados que pudieran no haberse remitido al Registro.

El paso final consiste en cruzar ambas fuentes de información: la fiscal-contable y la de contratación. El resultado obtenido hasta la fecha, después de trazar ambas fuentes de información, es la obtención de una desviación para cada proveedor/acreedor, que corresponde a la diferencia entre el volumen de operaciones realizadas por la entidad pública con cada proveedor/acreedor en el período fiscalizado, y el volumen de gasto comprometido por los contratos adjudicados a cada proveedor/acreedor mediante procedimientos de contratación, vigentes en el mismo período.

Si esta desviación es positiva y significativa, es contrastada con la entidad fiscalizada, lo cual nos permite, si es el caso, depurarla. Este proceso de contraste con la entidad puede llevarnos un tiempo, pero nos permite deducir al máximo el efecto de la contratación menor, de contratos ejecutados por adhesión a procedimientos de contratación de otras entidades públicas o bien, simplemente, de contratos adjudicados en ejercicios anteriores que pudieran no haberse tenido en cuenta.

En definitiva, la fiscalización individual de los expedientes de contratación que realizamos normalmente durante el trabajo de campo nos permite concluir acerca del cumplimiento de la legalidad y la ejecución del gasto vinculado al contrato fiscalizado. Adicionalmente, el resultado de una prueba global de este tipo -sobre el conjunto del volumen de operaciones – nos proporciona una visión global sobre la razonabilidad de los circuitos y procedimientos de control de la ejecución del gasto, si han sido implementados o no y si funcionan adecuadamente.

En el cuadro siguiente se presenta un resumen de los resultados más recientes obtenidos para esta prueba, para aquellas entidades públicas que fiscalizamos de forma recurrente en el ámbito de la sanidad pública en Cataluña.

El análisis posterior de las desviaciones obtenidas pone de manifiesto que su importe incluye, principalmente, los gastos derivados del suministro de fármacos y radiofármacos, material sanitario e instrumental asistencial, equipos y dispositivos de tecnología médica y de energía, o el suministro de agua y gas. También incluye el importe de la prestación de servicios de diagnóstico, restauración, limpieza, lavandería y desinfección de ropa, seguridad, soporte informático y mantenimiento integral y eficiencia energética, entre los más significativos.

En el caso de la entidad 5, cuya actividad es sensiblemente distinta al resto de entidades, la desviación obtenida corresponde al importe del alquiler del edificio donde se ubica su sede social y a gastos derivados del servicio de transporte sanitario urgente.

Por otro lado, es importante destacar que las entidades 3, 4 y 5 están incluidas entre los 10 órganos de contratación con un mayor volumen de contratos adjudicados el año 2015, con un 7,8%, del volumen económico total adjudicado por los Departamentos y entes del sector público de la Generalitat de Catalunya (en total, 2.403 millones de euros). La ejecución de sus presupuestos es una parcela muy importante de los presupuestos públicos de la Comunidad Autónoma.

EL PORQUÉ DE LAS DESVIACIONES DETECTADAS

Una vez llegados a este punto, cabe preguntarse el porqué de las desviaciones detectadas.

Nos encontramos a menudo con casuísticas y situaciones similares, pero en cada entidad existe una realidad peculiar, así como prácticas particulares, que se detectan durante el trabajo de campo y que nos ayudan a explicar, después, el porqué y la bondad, o no, de las desviaciones obtenidas.

En primer lugar, daremos un breve repaso a algunas de las prácticas que hemos descrito en los informes de fiscalización y a otros aspectos a considerar, puesto que tienen impacto en la ejecución contractual:

• Falta de supervisión por parte del responsable del contrato del cumplimiento por parte del contratista de todas las obligaciones y condiciones contractuales. Esta figura debe coordinar los distintos agentes implicados en el contrato, adoptar las decisiones y dictar las instrucciones necesarias para la correcta realización de la prestación pactada e informar del nivel de satisfacción de la ejecución del contrato. Sus informes y conclusiones deberían tenerse en cuenta para valorar la correcta o incorrecta ejecución del contrato y aplicar, si es necesario, las consecuencias que se deriven.
• Modificaciones de contrato que no se formalizan adecuadamente, que no estaban previstas en el contrato primitivo, o bien que significan cambios sustanciales en las condiciones licitadas.^[2]
• Expedientes que no incluyen una justificación suficientemente explícita de la estimación del importe a la hora de fijar el presupuesto de licitación, atendiendo al precio general de mercado.
• La existencia de proposiciones con valores a la baja presuntamente anormales o desproporcionados, ante las cuales el poder adjudicador no tramita el preceptivo procedimiento contradictorio previsto en la normativa de contratación. La existencia de un debate contradictorio efectivo entre el poder adjudicador y el candidato constituye una exigencia a fin de obtener una confianza razonada por lo que refiere al cumplimiento de las prestaciones y la viabilidad del proyecto para la correcta ejecución del contrato, al precio que se ofertó.
• Modificaciones contractuales que se amparan en revisiones del precio de contrato para mantener el equilibrio económico. En ocasiones, el argumento del restablecimiento del equilibrio económico no está justificado, sino que en realidad se ha eliminado el riesgo y ventura de las empresas adjudicatarias del servicio público^[3].
• Riesgos de transparencia y control en las funciones que, en algunos casos, desempeñan los miembros de los órganos de gobierno de Consorcios, Fundaciones y sociedades mercantiles. De qué información disponen y en qué momento.

Por otro lado, éstas son algunas de las incidencias recogidas en los informes de fiscalización, a través de las cuales se explican también, en parte, las desviaciones obtenidas mediante la prueba global:

• Establecimiento de prórrogas, por parte del órgano de contratación, fuera del plazo máximo de ejecución establecido en el contrato, o bien proveedores que continúan prestando el servicio más allá de la vigencia del contrato. No siempre se determina claramente las causas específicas que las motivan y que justifican no haber efectuado una nueva licitación.
• Encargos directos al proveedor principal de contratos de obra de prestaciones adicionales que deberían haberse previsto y tramitado en la licitación, o adjudicado mediante una nueva licitación.
• Adjudicación directa de servicios de mantenimiento a las empresas a las cuales se adquirió el suministro.
• Adjudicación de servicios a proveedores que la entidad considera medio propio, a pesar de no cumplir las condiciones para serlo.
• Adjudicaciones directas de negocios en el marco de un convenio de colaboración, cuando la prestación reúne las características de un contrato de servicios sujeto a la normativa de contratación.
• Adquisición de fármacos exclusivos, sin la convocatoria de procedimientos de contratación.
• Contratos que se adjudican directamente como menores cuando concurren idénticos objetos contractuales o el servicio se presta durante más de un año y, por tanto, su adjudicación requiere un procedimiento de contratación administrativa.
• Determinadas prácticas en los procedimientos de adhesión a sistemas centralizados de contratación. La fiscalización de los contratos derivados ha puesto de manifiesto el acuerdo de prórrogas con el proveedor fuera de las cláusulas de dicho acuerdo marco.
• La formalización de contratos con precios unitarios, sin establecer un límite de unidades o un precio total de contrato.
• No se formaliza o aprueba el acuerdo de revisión del precio del contrato que estaba previsto en los pliegos.
• Partidas incluidas en el certificado final de obra que incluyen el pago de conceptos por la ejecución de unidades nuevas, y precios nuevos, no previstos en el proyecto ejecutivo inicial, sin la tramitación de expedientes contradictorios.
• Contratos en los que la contraprestación anual se establece en función de una parte fija y una parte variable sujeta a evaluaciones cualitativas del servicio según criterios de valoración establecidos en los pliegos, aunque los indicadores para verificar el cumplimiento de la parte variable no disponen de mecanismos efectivos de evaluación, o incluso no son evaluables. A pesar de ello, la entidad pública paga el 100% de la parte variable del contrato.
  En algún caso, la contraprestación variable se ha eliminado del precio del contrato y ha sido sustituida por el establecimiento de penalidades en el pliego.
  Detrás de estos casos hay adjudicaciones de servicios públicos esenciales. Es interesante reflexionar sobre la implicación y las consecuencias de estas dos políticas.

• Profesionales externos que prestan servicios asistenciales a la entidad pública (informes, pruebas y exploraciones), adjudicados de forma directa. En algún caso, este personal tiene una relación de dependencia jerárquica respecto al personal de dirección, realiza su actividad en las dependencias de la entidad pública (dentro de la jornada y horarios determinados por la empresa) y percibe una retribución fijada en función de los precios aprobados por esta entidad, por lo que estos actos podrían considerarse determinantes para el reconocimiento de una relación laboral. En otros casos, este personal es, a su vez, personal de plantilla de la entidad pública, ante lo cual se presentan también conflictos en el cumplimiento del régimen de incompatibilidades.
  Además, en estos casos la fiscalización ha puesto de manifiesto algunos precios unitarios para los que no se tiene constancia de su aprobación formal o falta de acreditación de las actividades facturadas.

• Facturación de honorarios por redacción de proyectos de obras en función de parámetros del presupuesto de ejecución contemplado en el anteproyecto, y no en función de los parámetros de cálculo contenidos en los pliegos que regían la adjudicación del servicio, resultando unos honorarios pagados por importe superior a los pactados en contrato.
• Finalmente, también hemos observado la existencia de conflictos de interés. Es importante considerarlos porque pueden estar muy vinculados a la adjudicación directa de prestaciones y a la ejecución de gastos que escapan a los circuitos habituales de control. Su gestión está muy vinculada al trato imparcial y equitativo que debe darse en un procedimiento administrativo. Actualmente no existe, por ejemplo, ningún control específico sobre el cumplimiento de los principios de imparcialidad y objetividad de los miembros de las mesas de contratación, más allá de la declaración personal y concreta de no incurrir en un supuesto de abstención y del derecho de recusación, que hemos observado que no siempre es respetado.
  El régimen jurídico de los conflictos de interés se ha canalizado principalmente mediante la normativa de incompatibilidades. En este sentido, el trabajo de fiscalización que realizamos en las distintas entidades ha puesto de manifiesto el incumplimiento de los preceptos de esta normativa, aunque también en algunas de ellas se han iniciado actuaciones importantes para establecer los circuitos idóneos que permitan cumplir con esta normativa^[4].

CONCLUSIONES

La Directiva 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014, sobre contratación pública, ha introducido varias disposiciones que pueden ser aplicables directamente a partir del día 18 de abril de 2016, por no haberse llevado a cabo su transposición al derecho interno de contratos^[5], como las relativas a los conflictos de interés; la utilización del procedimiento negociado sin publicidad; las causas de exclusión; la regulación de los contratos de gestión de servicios públicos y la necesaria transferencia del riesgo operacional; las modificaciones contractuales o las ofertas anormalmente bajas. En este sentido, es importante destacar que la nueva Directiva incorpora por primera vez en el Derecho europeo una regulación específica sobre la ejecución del contrato, abordando las condiciones de ejecución del contrato; la subcontratación; la modificación de los contratos durante su vigencia, y la resolución de los contratos.

Ya hemos visto que se trata de aspectos que hemos detectado en algunas de las entidades fiscalizadas, con un claro impacto en la ejecución contractual y también en la consecución del equilibrio presupuestario. Algunas de estas prácticas conllevan la falta de comprobación de la existencia de consignación presupuestaria y generan distorsiones en la gestión de los créditos presupuestarios anuales.

Por otro lado y con carácter general, existe poca coordinación entre las áreas de contratación y de compras, aunque también es verdad que, a partir de la fiscalización realizada, algunas entidades han implementado o mejorado sus circuitos de control interno a raíz de las conclusiones obtenidas, con el objetivo de mejorar el control del gasto vinculado a procedimientos de contratación.

Nuestro trabajo también nos ha enseñado que el ámbito de la sanidad pública es un sector muy particular, en el que se producen muchas necesidades sobrevenidas, urgentes y emergentes, que generan tensiones y desajustes en los gastos presupuestados. Hay que tenerlo muy en cuenta. Precisamente por ello, es importante diseñar unos procedimientos que, respetando los principios y la normativa contractual, sean suficientemente ágiles para no entorpecer la práctica asistencial de los centros sanitarios, de tal manera que los circuitos de control y planificación del gasto funcionen adecuadamente y que existan mecanismos para valorar las repercusiones y efectos de los actos administrativos, los contratos y los convenios de colaboración, así como cualquier otra actuación que afecte a los gastos o ingresos públicos, presentes o futuros. Debe supeditarse su ejecución, de forma estricta, al cumplimiento de las exigencias de los principios de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera.

Nuestra actuación en las entidades fiscalizadas es de carácter recurrente, por tanto, busca corregir al máximo aquellas prácticas de las entidades fiscalizadas tendentes a incrementar las compras, al margen de la normativa de contratación pública, y a su vez, potenciar la implementación y seguimiento de los circuitos internos de control del gasto. En definitiva, se trata de establecer metas para la modificación de los procedimientos de compra y suministro de estos productos, la mejora de su gestión y el control de su consumo, y acompañarles en la consecución de este objetivo.

 BIBLIOGRAFRÍA

Recomendación de Decisión del Consejo de la Unión Europea, por la que se formula una advertencia a España para que adopte medidas dirigidas a la reducción del déficit que se considera necesaria para poner remedio a la situación de déficit excesivo. COM (2016) 518 final.
Junta Consultiva de Contratación Administrativa de la Generalitat de Catalunya, “Contenidos de la Directiva 2014/24/UE”, Informe 1/2016, de 6 de abril.
Oficina Antifrau de Catalunya “La gestión de los conflictos de interés” (2016).
Sindicatura de Comptes de Catalunya. Informes de fiscalización 9/2014, 22/2014, 27/2014, 7/2015, 11/2015, 8/2016 y 15/2016.

[1] Las percepciones satisfechas por la entidad declarante tienen asignada una clave que, para cada caso, nos permite conocer su origen, y para lo que nos interesa, si se trata de rendimientos del trabajo o procedentes de actividades económicas.
[2] El TJUE ha considerado que una modificación a la baja de un contrato público puede suponer también una modificación sustancial (STJUE de 7 de setiembre de 2016).
[3] Las últimas Sentencias del Tribunal Supremo sobre el derecho del contratista al equilibrio económico financiero del contrato han admitido este derecho con carácter fuertemente restrictivo (STS 6/11/2015; STS 28/1/2015; STS 27/10/2014, entre otras).
[4] De acuerdo con los datos de servidores públicos del Banco de Datos de Ocupación Publica a 1 de enero de 2015, el número de autorizaciones de compatibilidad de cargos electos y personal al servicio de la Generalitat de Catalunya, en relación con el conjunto de sus servidores, era de tan solo el 4%. Por otro lado, no consta que ningún ente del sector público recoja y evalúe los datos de solicitudes y autorizaciones, ni de manera parcial ni agregada. Son algunas de las conclusiones del Informe sobre la gestión de los conflictos de interés en el sector público de Cataluña, elaborado por la Oficina Antifrau de Catalunya (mayo de 2016).
[5] La Comunidad Autónoma de Catalunya ha considerado necesario regular con rango de ley cuestiones afectadas por la aplicación directa de las directivas europeas, mediante el Decreto Ley 3/2016 regula, de 31 de mayo, de medias urgentes en materia de contratación.