Entrevista con el Catedrático Vicente Montesinos
El catedrático de la Universidad de Valencia Vicente Montesinos ha impartido en la sede de la Cámara de Cuentas de Andalucía un curso sobre “reconocimiento y presentación en cuentas de la colaboración público privada en las entidades públicas” dirigido al personal técnico de la institución.
Vicente Montesinos Julve es Catedrático de Economía Financiera y Contabilidad de la Universidad de Valencia y Auditor inscrito en el Registro Oficial de Auditores de Cuentas. Ha sido Director del Departamento de Comptabilitat, Director del Instituto Universitario de Gestión Empresarial y Decano de la Facultad de Economía de la Universitat de Valencia.
P1 –¿En qué estado cree que se encuentra la colaboración público privada en la gestión de inversiones y prestación de servicios públicos y cuáles son los principales beneficios que, a su juicio, aporta?
R1 – La colaboración público-privada se ha convertido en un instrumento imprescindible para la gestión de las entidades públicas, la modernización de nuestra estructuras competitivas y la reactivación de nuestra economía, aumentando al propio tiempo la productividad y facilitando el cumplimiento de las exigencias de disciplina financiera del sector público, en el marco de Pacto para la Estabilidad y el Crecimiento de la Unión Europea.
Ello no quiere decir que cualquier fórmula de colaboración público-privada sea conveniente, ni que las experiencias y proyectos en curso se hayan diseñado y funcionen todos en las mejores circunstancias. En cualquier actividad económica, y en especial en los grandes proyectos, los intereses de los distintos agentes no siempre son coincidentes y, en ocasiones, pueden resultar contrapuestos. Existen importantes beneficios que pueden obtenerse con los grandes proyectos de inversiones públicas, pero los riesgos también son muy significativos, derivados de la complejidad de los procesos de construcción, desarrollo y explotación de las grandes infraestructuras y los servicios públicos que han de prestarse a los ciudadanos.
Así pues, es necesario diseñar cuidadosamente los proyectos de colaboración y los acuerdos que los regulen, para distribuir de manera equilibrada los riesgos y los beneficios entre las partes implicadas, las administraciones públicas y las empresas privadas.
Si ese equilibrio y buen diseño de los acuerdos se consigue, los beneficios de la colaboración público-privada son bien evidentes, al permitir que la gestión de los grandes proyectos se realice por empresas especializadas, activando con ello la actividad económica y mejorando la calidad de las infraestructuras y los servicios públicos, al tiempo que se facilita la obtención de financiación, contribuyendo así al equilibrio financiero de las administraciones públicas, reduciendo su endeudamiento y el déficit de sus cuentas.
P2 -En su opinión, ¿de qué manera se debería articular esta colaboración para conseguir la mayor eficiencia?
R2 – La articulación de esta colaboración ha de efectuarse como he dicho de manera muy cuidadosa, para asegurar el cumplimiento de los objetivos planteados en cada caso y una distribución equitativa de riesgos y beneficios. Este equilibrio puede resultar difícil de conseguir, por la propia complejidad de las actuaciones y proyectos. Se hace necesario contar con especialistas muy cualificados para negociar adecuadamente los términos del acuerdo y recoger cláusulas de salvaguardia que eviten las ineficiencias, el deterioro de la calidad de los servicios y los costes excesivos de los servicios públicos prestados por terceros ajenos al personal y a la estructura de la organizaciones públicas.
La importancia de la negociación de los acuerdos de colaboración público-privada es esencial, ya que estos contratos tienen en ocasiones un alto grado de rigidez para su modificación, en la medida en que se trata de proyectos a largo plazo, muy costosos y complejos. Evidentemente, un contrato de construcción y explotación de una autopista firmado a sesenta años recoge unas condiciones cuya modificación será mucho más difícil que en el caso del servicio de limpieza de unos centros de enseñanza, de manera que unas condiciones de contratación desfavorables pueden lastrar sin duda alguna el buen fin y la eficiencia de un acuerdo de construcción y explotación posterior de las infraestructuras públicas.
P3 -En situación de crisis financiera y con unos presupuestos de inversión cada vez más reducidos en las administraciones públicas ¿la colaboración público privada es la mejor solución para ejecutar obra civil o prestar servicios públicos?.
R3 – Es difícil decantarse por una respuesta genérica y rotunda a esa pregunta. En términos generales, ante la escasez de recursos públicos y la complejidad técnica de los proyectos, podríamos decir que la colaboración público-privada es imprescindible. Además, en ese mismo terreno de las reglas generales, esa colaboración es coherente con el mismo marco de mercado en el que se enmarca nuestro sistema económico.
No obstante, creo que hay que ser muy cauteloso en este terreno, ya que la calidad de los servicios públicos resulta en ocasiones muy difícil de medir y verificar, de manera que un proceso de privatización de la producción de bienes y servicios públicos demasiado rápido y sin experiencia suficiente puede deteriorar sustancialmente la calidad de los servicios públicos. Por otra parte, es evidente que el control de los organismos públicos se hace más débil y los mecanismos de seguimiento y verificación son imperfectos. Frecuentemente se identifica un servicio privatizado con un servicio de mayor calidad y también con frecuencia esta apreciación responde más a ideas preconcebidas que a la propia realidad de los hechos.
En definitiva, la participación del sector privado en la producción de bienes y servicios públicos puede ser una gran oportunidad, pero conlleva en sí misma importantes amenazas, que han de minimizarse y combatirse a través de un adecuado pilotaje de mecanismos de control avanzados y cada día más sofisticados, a cuyo funcionamiento no pueden ser ajenos, en modo alguno, los propios ciudadanos a través de los mecanismos sociales de participación.
P4 -¿Se han hecho estudios que comparen la eficiencia de la prestación de un servicio público vía ejecución directa de las administraciones públicas o mediante las fórmulas de colaboración público privada?
R4 – Efectivamente existen estudios de esas características, que no siempre ofrecen resultados favorables a la mayor eficiencia de la prestación de servicios por parte de las empresas privadas. En primer lugar, el coste de los bienes y servicios prestados por socios privados puede resultar más elevado, como consecuencia de mayores costes financieros y de la propia compensación del riesgo empresarial. Además, las deficiencias en los servicios prestados no siempre se
detectan de forma adecuada, y cuando se ponen de manifiesto, no siempre funcionan los mecanismos correctores.
Sin embargo, es evidente que las administraciones no pueden ser los mayores especialistas tecnológicos y disponer de todos los recursos financieros. No en nuestro modelo de libre mercado. Por otra parte, el propio estatus de los servidores públicos y los mecanismos de decisión y control de las administraciones públicas encierran en muchos casos ineficiencias y reducida productividad. En definitiva, es cierto que esa colaboración privada se muestra como conveniente y en cierto modo inevitable. Lo que ocurre es que no se puede defender de forma indiscriminada, y las administraciones públicas deberán reconvertirse para desarrollar correcta y eficazmente su papel de reguladores y controladores de los términos de los acuerdos y su aplicación y desarrollo posteriores.
P5- Habitualmente, este tipo de colaboración se utiliza para evitar la consolidación en términos de contabilidad nacional. ¿Cuáles son las principales cuestiones que deben tener en cuenta los OCEX para evaluar este asunto?
R5 – Los órganos de control, tanto de carácter interno como externo, deberán verificar la incidencia de la actividad económica de cada administración en el déficit y el endeudamiento públicos. Esta verificación partirá de los datos de las contabilidades de cada entidad, sobre los que se han de introducir los ajustes necesarios para determinar el déficit o superávit y la deuda, en términos de contabilidad nacional.
En este sentido, sería muy conveniente presentar en las cuentas anuales un estado de conciliación entre el resultado presupuestario y la capacidad/necesidad de financiación, que sin embargo no se incluye en el Plan General de Contabilidad Pública de 2010.
P6 –Para finalizar, en una situación de crisis como la actual, ¿cuál debería ser la principal aportación de los órganos de control externo?
R6 – A mi juicio la principal aportación de cualquier órgano de control ha de ser la de generar confianza en las instituciones y entre los propios ciudadanos. Ello requiere adaptar los mecanismos y técnicas de control a la evolución de las tecnologías de información y comunicación y a la creciente complejidad de nuestras organizaciones. Es fundamental apartar cualquier apariencia de mediatización partidaria de sus actuaciones, lo cual es difícil incluso para los órganos jurisdiccionales.
Ante la proliferación de fórmulas de colaboración público privada, los órganos de control externo han de desarrollar nuevos programas de auditoría y reorientar sus objetivos estratégicos, con especial atención al control del cumplimiento de objetivos de gestión, adecuada gestión financiera, presentación fiel y razonable de la información y cumplimiento de la legalidad, especialmente en la detección y seguimiento de cualquier indicio de fraude y corrupción en las entidades públicas.
