Fiscalización de las transferencias del sistema de financiación autonómico
Brígida Rodríguez Ramírez
Técnica de Auditoría
Audiencia de Cuentas de Canarias
RESUMEN
El presente artículo muestra el procedimiento de transferencia de los recursos que conforman el Sistema y una comparativa de los resultados que arrojan los dos últimos ejercicios liquidados, 2010 y 2011, observando cómo se materializan los principios de refuerzo de las prestaciones del estado de bienestar y el aumento de la autonomía y la corresponsabilidad fiscal, renunciando a examinar y valorar en profundidad las consecuencias de los métodos de cálculo y reparto de los diferentes fondos, sobre la equidad en la financiación homogénea por habitante ajustado y la suficiencia en la financiación del conjunto de las competencias autonómicas.
PALABRAS CLAVE
Financiación, estabilidad presupuestaria, endeudamiento, PIB, tributos cedidos y propios, entregas a cuenta, liquidación definitiva.
1. INTRODUCCIÓN
En el actual contexto del sector público autonómico español, supeditado al cumplimiento del objetivo de déficit que para 2013 se ha fijado de forma asimétrica, condicionado por unos niveles de endeudamiento cuya amortización detrae importantes recursos de unos presupuestos de gastos prácticamente inflexibles a baja, si no es a costa de la eliminación de partidas presupuestarias incentivadoras del crecimiento económico, o de la supresión de prestaciones de bienes y servicios fundamentales, y ello, por supuesto, con independencia del margen que una gestión más eficiente y políticas más eficaces puedan aportar, resulta crucial analizar las fuentes de financiación así como las posibilidades de optimizar la captación de ingresos, constreñidos, tanto por los límites de endeudamiento recogidos en los Planes Anuales de Endeudamiento pactados en el seno del Consejo de Política Fiscal y Financiera, como por la restricción que opera como consecuencia de los niveles de actividad económica a los que están ligados los ingresos tributarios.
Los ingresos que provienen del Sistema de Financiación Autonómico suponen para todas las Comunidades autónomas la principal fuente de financiación, de ahí, que desde el punto de vista de la fiscalización, conocer los mecanismos que determinan tales ingresos puede ayudar a anticipar si la gestión económico-financiera está contribuyendo a trazar una trayectoria de consolidación o reversión del déficit, del endeudamiento y de la recesión económica.
Algunos analistas del Sistema de Financiación de referencia coinciden en atribuirle un exceso de complejidad proponiendo una simplificación que modifique los fondos a distribuir, parámetros y métodos de cálculo con el fin de corregir distorsiones no deseadas en términos de equidad y suficiencia.
Desde el 1 de enero del año 2009, la financiación de las Comunidades autónomas de régimen común, es decir, exceptuando el País Vasco y la Comunidad Foral de Navarra cuya financiación se regula mediante los llamados Concierto y el Convenio Económicos, respectivamente, se rige por la Ley 22/2009, de 18 de diciembre, que recoge el Acuerdo 6/2009 del Consejo de Política Fiscal y Financiera de 15 de julio de 2009, complementándose con la reforma de la LOFCA mediante la aprobación de la Ley Orgánica 3/2009, de 18 de diciembre.
2. CAPACIDAD TRIBUTARIA
La capacidad tributaria es la magnitud que, a excepción del fondo de cooperación, condiciona las asignaciones contenidas en el sistema de financiación y comprende los recursos tributarios cedidos por el Estado a las CCAA en términos normativos (sin tener en cuenta el uso de la capacidad normativa que pueda ejercer la CA). Deben distinguirse los tributos cuyo rendimiento se ha cedido totalmente que son gestionados por las CCAA y el reconocimiento de derechos se practica directamente por la Hacienda Autonómica, de aquellos cuyo rendimiento se ha cedido parcialmente y son gestionados por la administración estatal, pues la Ley 22/2009, articula un sistema de transferencias mediante el que se realizan entregas a cuenta mensuales con una regularización que se efectúa dos años después del ejercicio de que se trate.
Los tributos totalmente cedidos, no sujetos a liquidación, son:
• El impuesto sobre transmisiones patrimoniales y actos jurídicos documentados.
• El impuesto sobre sucesiones y donaciones.
• El impuesto sobre determinados medios de transporte.
• El impuesto sobre venta minorista de determinados hidrocarburos.
• Tributos sobre el juego.
• Tasas afectas a los servicios traspasados.
Los tributos parcialmente cedidos, sujetos a liquidación, son:
• La tarifa autonómica del impuesto sobre la renta de las personas físicas (IRPF) de los residentes en la CA, correspondiente a una participación del 50% en el rendimiento de dicho impuesto.
• La cesión del 50% de la recaudación líquida por impuesto sobre el valor añadido (IVA) correspondiente al consumo de cada CA, determinado mediante el índice de consumo regulado en la letra e) del art. 8 de la Ley.
• La cesión del 58% de la recaudación líquida de los empuestos especiales de fabricación, IIEE, (cerveza, productos intermedios, alcoholes y bebidas derivadas, hidrocarburos, tabaco y electricidad), distribuidos por CC.AA. según los índices regulados en las letras f) a j) del art 8 de la Ley.
• La cesión del 100% de la recaudación líquida del impuesto especial sobre la electricidad distribuido por CC.AA. según el índice de consumo regulado en la letra k) del art. 8 de la Ley.
3. INCORPORACIÓN DE RECURSOS ADICIONALES POR EL ESTADO QUE SE INTEGRAN EN EL SISTEMA DE FORMA GRADUAL Y PARTICIPACIÓN DE LAS CC.AA.
La transferencia del FGSPF tiene por objeto asegurar que cada C.A. recibe los mismos recursos por habitante ajustado para financiar los servicios públicos fundamentales esenciales del estado de bienestar. Es un mecanismo de garantía en el cual participan todas las comunidades autónomas con un porcentaje de sus recursos tributarios anteriormente definidos (75%), en términos normativos, y el Estado con su aportación de recursos adicionales.
El término ITE se define como la caja del Estado en un determinado año derivada de los tributos compartidos (recaudación menos pagos) y se regula la homogeneización de este término en el año base y el corriente para permitir que la variación estimada lo sea en términos homogéneos.
El importe provisional de los recursos adicionales del Estado que se determinaron en 2010 se obtiene aplicando el índice de evolución de la recaudación estatal (ITE), excluidos los recursos tributarios cedidos a las CC.AA. por I.R.P.F., I.V.A. e IIEE, del año base 2007 (96.327,60 M€) al año 2010 (89.661,17 M€), esto es, una variación del ITE 2010/2007 de 0,9308.
Asimismo, en 2011, la variación del ITE fue de 0,8756, pues el ITE del año base 2007 ascendió a 76.290,31 M€ (la estimación de las entregas a cuenta realizadas en 2007 se calcula en términos de la cesión establecida en la Ley 22/2009) y el ITE de 2011 ascendió a 66.797,36 M€.
Por tanto, siendo la aportación inicial del Estado en los ejercicios 2010 y 2011 de 5.655,00 M€ (art. 9a), a la que se incorporan, en virtud del art. 6 unos Recursos adicionales de 2.400,00 millones de €, el importe de la aportación definitiva del Estado en 2010 asciende a 7.497,59 M€ y en 2011 a 7.052,96 M€, 444,64 M€ menos que en 2010 (la aportación definitiva del Estado en 2009 fue de 3.315,53M€).
Así, con la aportación del Estado más las aportaciones de cada una de las CC.AA., se determina la participaci&oa
cute;n de cada C.A. en el citado fondo en función del peso relativo de la población ajustada de cada una, establecida atendiendo a una determinada ponderación de variables sociodemográficas (art. 9). En 2009 el número de habitantes computado fue 43.790.720, en 2010, 44.049.154 y en 2011, 44.202.984.
La transferencia de garantía es el saldo, positivo o negativo, de la diferencia entre el importe de la participación de cada CA en el fondo de garantía y el 75% de los recursos tributarios en términos normativos de cada CA.
La financiación por habitante que determina el FGSPF para todas las CCAA, resultado de dividir la participación en el FGSPF de cada CA entre su número de habitantes, ascendió a 1.655,77 euros en 2010 y a 1.627,32 euros en 2011.
4. FONDO DE SUFICIENCIA GLOBAL (FSG)
El FSG es la diferencia entre las necesidades globales de financiación de cada CA en el año base y la suma de su capacidad tributaria, más la transferencia, positiva o negativa, del FGSPF en el mismo año. Dicho importe se convierte a valores del año base 2007 mediante la aplicación de la variación del ITE.
La financiación de cada CA estará constituida por el valor definitivo, correspondiente a cada año, de los recursos del sistema de financiación que le sean aplicables.
5. FONDOS DE CONVERGENCIA
Se crean dos nuevos fondos, el fondo de competitividad y el fondo de cooperación. Dichos fondos se dotan con recursos adicionales del Estado con el fin de aproximar las CCAA en términos de financiación por habitante ajustado y, favorecer la igualdad y el equilibrio económico territorial.
a) Fondo de competitividad.
Los recursos de este fondo se destinan a reforzar la equidad y la eficiencia en la financiación de las necesidades de los ciudadanos, reduciendo las diferencias de financiación homogénea per cápita entre CCAA, al mismo tiempo que se incentiva la autonomía y la capacidad fiscal, y se desincentiva la competencia fiscal a la baja.
En el año 2009, el importe de este fondo equivale al 70% de los recursos adicionales contenidos en el art. 5 de la Ley 22/2009. En los años siguientes, este importe se actualiza mediante la aplicación de la variación del ITE disponible entre 2009 y el año para el que se calcule el fondo, según las reglas establecidas en el art. 20 de la citada Ley.
El fondo de competitividad se reparte anualmente entre las CCAA con financiación homogénea per cápita ajustada inferior a la media o a su capacidad fiscal, en función de su población ajustada relativa, es decir, aquellas que cumplan cualquiera de las siguientes condiciones:
1.) Que el índice de su financiación homogénea por habitante ajustado respecto a la media sea inferior a 1.
2.) Que el índice de su financiación homogénea por habitante ajustado respecto a la media sea inferior al índice de su capacidad fiscal por habitante ajustado, el cual no podrá superar el límite establecido en la Ley.
Cuando el índice que resulta de dividir la financiación homogénea de la comunidad autónoma por habitante ajustado, una vez adicionada su participación en los fondos de convergencia autonómica, por la financiación homogénea por habitante ajustado media, alcance el índice de capacidad fiscal con el límite establecido en Ley, o la unidad en el supuesto de ser el índice de capacidad fiscal menor que 1, la CA habrá alcanzado el objetivo del Fondo de Competitividad, en ese año, no recibiendo más fondos por este concepto.
El remanente que quede, una vez alcanzado el objetivo del Fondo por una o varias Comunidades autónomas, será nuevamente repartido entre las CCAA beneficiarias restantes, en atención a su población ajustada relativa, y así sucesivamente hasta que todas alcancen el objetivo del Fondo de Competitividad o se agoten sus recursos.
La Disposición Adicional Tercera de la Ley 22/2009 establece que las CCAA que tengan transferencias negativas para el fondo de garantía y el fondo de suficiencia y no alcancen, después de la aplicación del fondo de competitividad, la financiación per cápita media en términos de habitante ajustado, el Estado establecerá una compensación teniendo como límite el importe del fondo de suficiencia.
b) Fondo de cooperación. Este fondo se crea para equilibrar y armonizar el desarrollo regional, estimulando el crecimiento de la riqueza y la convergencia regional en términos de renta de las CCAA.
Para su reparto se tiene en cuenta tanto el nivel de desarrollo como el comportamiento de la variable poblacional, accediendo aquellas CCAA que cumplan alguna de las siguientes condiciones:
1. Que tenga un PIB per cápita inferior al 90% de la media correspondiente a las CCAA de régimen común. El PIB per cápita se mide en términos de la media correspondiente a los últimos tres años.
2.. Que tenga en el último año una densidad de población inferior al 50% de la densidad media de las CCAA de régimen común.
3. Que teniendo un crecimiento de población inferior al 90% de la media de las CCAA de régimen común, tengan una densidad poblacional por kilómetro cuadrado inferior a la cifra resultante de multiplicar por 1,25 la densidad media. El crecimiento de la población se medirá en términos del valor para los tres últimos años. La densidad es la correspondiente al último año del periodo.
Los recursos del Fondo de Cooperación se distribuyen en dos subfondos:
5.b.1.- Subfondo 1º: Reparte 2/3 del Fondo de Cooperación entre las CCAA beneficiarias en atención a su población relativa en relación al total de la población de las CCAA integrantes del Fondo, ponderada por la distancia del PIB per cápita de cada CA respecto a la media.
5.b.2.- Subfondo 2º: Reparte 1/3 del Fondo de Cooperación entre las CCAA con crecimiento de población inferior al 50% de la media correspondiente a las CCAA de régimen común, y la distribución entre dichas CCAA se efectúa en atención a la población relativa de cada una de estas CCAA en relación a la población total de las que cumplen la citada condición.
Las dotaciones estatales de estos Fondos fueron las siguientes:
En los años 2010 y 2011 ninguna CA cumplió las condiciones de percepción del Fondo de Competitividad establecidas en la Disposición Adicional Tercera de la Ley 22/2009.
Cuadro 1 
6. ENTREGAS A CUENTA Y LIQUIDACIÓN DEFINITIVA
A partir de la entrada en vigor del Sistema y, en relación con los recursos constituidos por la tarifa autonómica del IRPF, el porcentaje cedido de IVA e IIEE de fabricación, la transfere
ncia del FGSPF y el FSG, las CC.AA. recibirán, cada año, la financiación correspondiente a las entregas a cuenta de cada uno de los citados recursos que les sean de aplicación y, en el año en que se conozcan todos los valores definitivos de los citados recursos, la liquidación definitiva que corresponda, por diferencia entre el importe de los valores definitivos de los mismos y las entregas a cuenta percibidas.
Para la determinación del importe de las entregas a cuenta señaladas en el párrafo anterior se utilizarán las previsiones existentes a la fecha de elaboración por el Gobierno del anteproyecto de Ley de presupuestos generales del Estado del ejercicio que corresponda y de acuerdo con las formulaciones establecidas en la Ley 22/2009 para cada recurso.
El importe que se obtenga en concepto de entrega a cuenta se hará efectivo a cada comunidad autónoma mediante entrega por doceavas partes mensuales.
La liquidación definitiva de todos los recursos del sistema y de los fondos de convergencia se practicará de forma conjunta en un solo acto. En el supuesto de que la liquidación definitiva de un recurso sea negativa se ingresará mediante compensación en el importe que la CA perciba en concepto de liquidación del resto de recursos del sistema y de los fondos de convergencia autonómica y, no siendo este suficiente, el saldo restante se compensará en el importe que reciba mensualmente por las entregas a cuenta de cualquier recurso del sistema, hasta su total cancelación.
En el anterior supuesto se compensará, en primer lugar, el saldo negativo de la liquidación de las transferencias del fondo de garantía, importe que deberá cancelarse en todo caso en el año de la liquidación.
En el supuesto en que no sea posible efectuar las compensaciones anteriores con los recursos del ejercicio en que se practica la liquidación, se emplearán las entregas a cuenta del ejercicio siguiente, de cualquier recurso del sistema.
Cuadro 2
7. REINTEGRO DE LIQUIDACIONES NEGATIVAS DE 2008 Y 2009
En relación a la instrumentación de la ampliación del plazo para el reintegro de las liquidaciones negativas del sistema de financiación de las CCAA correspondientes a 2008 y 2009, es aplicable el mecanismo financiero previsto en la Disposición Adicional 36ª de la Ley 2/2012, de 29 de junio, de Presupuestos Generales del Estado para el ejercicio 2012, concediéndose anticipos extrapresupuestarios, con el objeto de extender a 120 mensualidades iguales, a computar a partir del 1 de enero de 2012, el aplazamiento del saldo pendiente de reintegro a la citada fecha de las liquidaciones del sistema de financiación de los años 2008 y 2009. Para la aplicación de dicho mecanismo, la concesión y la cancelación de los anticipos extrapresupuestarios se efectuarán de acuerdo con un calendario establecido mediante Orden del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas.
A continuación se presentan los importes de las liquidaciones negativas pendientes de compensar en el momento de la publicación de las liquidaciones definitivas por el Ministerio de Hacienda en los ejercicios 2010 y 2011, respectivamente. Es probable que algunas CCAA hayan compensado ya parte de los citados importes pendientes, si bien, en los casos en que los importes son más significativos, la CA habrá aplicado el citado mecanismo establecido en la DA 36ª.
Cuadro 4
CONCLUSIONES
1.- En la actual coyuntura económica y social, a efectos de cumplir el objetivo de estabilidad presupuestaria, las Administraciones Públicas Autonómicas, en general, han podido adoptar, por un lado, medidas administrativas tendentes a la reducción del gasto público y al incremento de la eficiencia, y por otro, medidas fiscales, referidas fundamentalmente a tributos propios y cedidos, encaminadas a incrementar los recursos como única fuente de financiación a la que es posible recurrir dadas las restricciones que operan en las transferencias recibidas del Estado y de la Unión Europea, en la reducción o supresión por el Estado de partidas contempladas en Acuerdos y Convenios, así, como en la vía del endeudamiento.
2.- La variación estimada del ITE se convierte en el elemento técnico clave, tanto para la determinación de los recursos adicionales del Estado al fondo de garantía de Servicios Públicos Fundamentales como de las aportaciones a los fondos de convergencia, así como de la entrega a cuenta y la posterior liquidación definitiva. De este modo, la evolución del ITE ha determinado una menor aportación del Estado al Sistema de Financiación respecto de las previsiones existentes en el momento en que se aprobó.
3.- La definición del objetivo del fondo de competitividad determinó que 1.046,2 millones de € en 2010 y 849,8 millones de € en 2011 quedasen como remanentes de la aportación estatal disponible, dado que todas las comunidades autónomas alcanzaron, en ambos ejercicios, el mencionado objetivo a partir de su distribución en tres fases.
4.- Desde la perspectiva de la fiscalización conviene analizar:
a) La operatoria del régimen de transferencias de las entregas a cuenta mensuales del rendimiento definitivo de la tarifa autonómica del IRPF, del IVA, de los impuestos especiales, de la transferencia del fondo de garantía y del fondo de suficiencia global así como su conciliación con los estados financieros y presupuestarios de la administración pública autonómica.
b) La operatoria del régimen de compensaciones y cancelaciones de liquidaciones negativas así como las transferencias de las liquidaciones pendientes de compensar y, en su caso, de los fondos de convergencia, que tienen lugar con la liquidación definitiva.
c) La instrumentación del pago de los anticipos extrapresupuestarios y de sus cancelaciones que deberá realizarse de manera conjunta con los pagos mensuales derivados de la aplicación del sistema. Las cancelaciones se practicarán mediante descuento en dichos pagos, de acuerdo al calendario de cancelaciones o, para el supuesto de incumplimientos del objetivo de estabilidad u otros previstos en la legislación específica en esta materia, de acuerdo con lo previsto en la Disposición Adicional 36ª de la Ley 2/2012, de 29 de junio, de presupuestos generales del Estado o en la orden ministerial establecida al efecto.
5.- Diferentes interlocutores públicos y privados de las autonomías más desfavorecidas han coincidido en vindicar una modificación del sistema, por lo que es previsible, dada la actualización por el INE, en agosto de 2013, de la serie contable desde 2009, que revisa los datos del PIB y del gasto público y la revisión por la IGAE de las cifras de ingresos públicos para proceder a la validación de los datos de déficit público de 2012 que se remitirán a Eurostat a finales de septiembre, que dicha modificaci&oacu
te;n se lleve a cabo con anterioridad al transcurso del quinquenio en que inicialmente estaba prevista su revisión.
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