José Luis Zafra Gómez
Profesor Contratado Doctor
Departamento de Economía Financiera y Contabilidad
Universidad de Granada
Ana María Plata Díaz
Becaria de Investigación
Departamento de Economía Financiera y Contabilidad
Gemma Pérez López
Becaria de Investigación
Departamento de Economía Financiera y Contabilidad
¿Influyen los cambios en las formas de gestión de servicios públicos en la superación de las crisis financieras municipales?
Un estudio empírico en ayuntamientos españoles.
RESUMEN
La aparición de una crisis financiera ha sido utilizada frecuentemente como factor explicativo de procesos de externalización/descentralización de los servicios públicos locales, sin embargo, los estudios empíricos previos no resultan unánimes en sus conclusiones. En este sentido, nuestro trabajo plantea una nueva metodología para el estudio de la influencia que los procesos de cambio en la gestión de servicios públicos locales presentan para la superación de las crisis financieras, teniendo en cuenta los siguientes tres aspectos: la duración de las crisis financieras, el tiempo de retardo que transcurre entre la crisis y la respuesta dada, y la eficacia de tal acción. Los resultados obtenidos confirman que la metodología aplicada es correcta y eficaz en las administraciones locales españolas para el período 1999-2007.
PALABRAS CLAVE
crisis financieras, externalización, descentralización, servicios públicos.
1.- INTRODUCCIÓN
Los estudios sobre las crisis financieras se han incrementado en los últimos años en respuesta a la actual situación económica y financiera. Los efectos de esta crisis en la administración pública se reflejan principalmente en un control más estricto de los presupuestos y los déficits (López-Hernández et al., 2011). Teniendo en cuenta esta situación, es necesario seguir buscando una mayor eficiencia, con especial énfasis en las formas de gestión pública que permiten reducir los costes de la prestación de servicios y, por tanto, permitan reducir estas dificultades financieras.
Uno de los mecanismos utilizados para intentar superar esta crisis financiera es el uso de medidas basadas en la Nueva Gestión Pública (NGP). Entre otras cuestiones, la NGP busca mejorar la gestión en la administración pública mediante la utilización de fórmulas del sector privado, la realización de cambios en la estructura organizacional y en la forma de prestación de servicios (Hood, 1991, 1995; Laughlin y Pallot, 1998; Van Helden, 2000). En concreto, se pretende lograr una orientación hacia el mercado, y aumentar así, la eficiencia, eficacia y productividad, mediante el uso de la externalización, o a través de cambios en la estructura organizacional, creando organismos más flexibles y menos jerárquicos, con delegación de la toma de decisiones. Todo ello permitiría una agilización de los procesos de la organización y, por tanto, una mayor eficiencia y eficacia en la prestación de los servicios públicos con el fin de hacer un uso más racional de los recursos (Karp, 2005; Diefenbach, 2009; González et al, 2011; Fernández, 2011).
Sin embargo, la evidencia empírica no es clara en cuanto a si las crisis financieras son desencadenantes de procesos de cambios en las formas de gestión (Levin y Tadelis, 2005; Bel y Fageda, 2007; Zullo, 2009). Y es que, en estudios en los que la variable crisis financiera es un factor significativo, este hecho podía catalogarse como «casual» y no «causal», debido a que la mayoría de estos trabajos sólo han considerado si la administración en cuestión se ve afectada por la crisis, y si en ese mismo año lleva a cabo cambios en la forma de prestación de sus servicios. Pero varios aspectos permanecen sin examinar. En primer lugar, debemos de hacernos la siguiente pregunta: ¿el ayuntamiento realiza realmente el cambio en la prestación del servicio para reducir sus costes y a su vez reducir su crisis? Para asegurarnos una respuesta afirmativa a esta cuestión se debe de comprobar que el ayuntamiento haya reducido su crisis financiera tras llevar a cabo el cambio en la forma de gestionar sus servicios, aspecto éste que no se ha abordado en estudios anteriores. En segundo lugar, en la práctica es difícil aceptar la premisa de que si un ayuntamiento tiene una crisis financiera de un año, lleve a cabo procesos de externalización/descentralización en ese mismo ejercicio. Parece lógico pensar que, el cambio hacia una forma descentralizada o externalizada sería más probable si el ayuntamiento padece crisis financieras de mayor duración.
Y en tercer lugar porque, tal y como señalan Bel and Fageda (2007), la mayoría de los estudios que trataban de identificar los factores que motivan la decisión de emprender procesos de externalización de servicios tienen poco poder explicativo, tal vez, debido a las dificultades metodológicas para capturar la naturaleza dinámica de las decisiones de externalización. Esta dificultad se debe, en parte, a que los datos de las variables explicativas no se refieren al año en que se tomó la decisión de externalizar, sino al período en que los datos fueron recogidos. En este mismo sentido, Van Helden (2000) llevó a cabo una revisión crítica de la hipótesis anterior, preguntando si existen razones para asumir un tiempo de retardo entre la variable dependiente (aplicación de la NGP) y la variable independiente (crisis financiera).
Considerando todo lo anterior, resulta necesario un cambio metodológico para determinar la verdadera relación causa-efecto entre la situación de crisis y los cambios realizados en la gestión de los servicios públicos. En consecuencia, el principal objetivo de este estudio es probar la necesidad de llevar a cabo un cambio en la metodología para medir el impacto de los cambios de gestión sobre las crisis financieras.
El resto de este trabajo se ha estructurado como sigue. En la sección 2, describe la metodología aplicada, mientras que la sección 3 recoge el marco teórico de las crisis financieras en los procesos de cambio hacia otras formas de gestión que se han venido realizado dentro de la teoría de la NGP y su estudio para el caso español. Por último la sección 4 presenta las principales conclusiones.
2.- METODOLOGÍA APLICADA AL ESTUDIO
Para el contraste de las hipótesis establecidas anteriormente, desarrollamos en este epígrafe la correspondiente metodología. Concretamente, vamos a distinguir varias fases del proceso metodológico. La primera parte de este proceso consiste en el desarrollo de un indicador que sea capaz de medir cuando un ayuntamiento se enfrenta a una situación de crisis financiera. En este sentido, en la literatura consultada existen varias propuestas para el desarrollo de este tipo de indicadores (Brown, 1993; Mercer y Gilbert, 1996; Kloha et al., 2005a; Audit Comission, 2007; Zafra-Gómez et al, 2009b). De estas opciones, pensamos que la última es la más adecuada para el cálculo del indicador de crisis financiera, ya que se adapta al contexto español, que constituye el ámbito geográfico sobre el que se aplica la metodología presentada en este trabajo.
En consecuencia, para desarrollar un índice que determine si una autoridad local se encuentra en riesgo de sufrir una crisis financiera, en primer lugar, hemos tenido en cuenta siete indicadores presupuestarios y financieros (véase el Anexo I, Tabla 1) que reflejan los distintos elementos que componen la condición financiera del ayuntamiento (un número mayor de indicadores sería complejo de calcular y haría difícil la creación del índice). Sobre la base de estos siete indicadores, un ayuntamiento obtendrá un total de 7 puntos si el valor de sus indicadores se encuentra siempre por debajo de la puntuación del 25% de los valores más bajos de la muestra, y 0 puntos si siempre supera el límite del 75%. Así pues, la escala de evaluación para determinar si un ayuntamiento se enfrenta a una situación de crisis financiera es la siguiente:
• Una puntuación de 0-1,5 puntos significa que la salud financiera del ayuntamiento es excelente y no se requieren acciones.
• De 1,6-2,5 puntos significa que la situación es buena, aunque susceptible de mejora.
• De 2.6 a 3.5 puntos significa que el ayuntamiento requiere seguimiento.
• De 3.6 a 5.0 puntos significa que el ayuntamiento se enfrenta a ciertas tensiones financieras, y debería empezar a tomar medidas correctivas.
• De 5,1 a 7,0 puntos significa que el ayuntamiento está en una situación de crisis financiera y debe adoptar medidas correctivas con carácter de urgencia.
Tal y como se observa, a partir de
una puntuación de 2,6 el ayuntamiento puede sufrir ciertas tensiones financieras, cuyo estado en diferentes grados, pueden llegar hasta una puntuación de 7 donde el ayuntamiento presentaría los peores valores en los siete indicadores evaluados.
La segunda fase, consiste en la introducción del concepto de duración utilizado en este trabajo para hacer referencia al número de años en los que un ayuntamiento está bajo una situación de crisis financiera, estimando horizontes temporales de 1, 2, 3 y 4 años, siendo éstos los diferentes valores que puede tomar este concepto. Esto se debe a que estos valores están relacionados con los ciclos políticos, concretamente, los períodos máximos en los que un grupo político puede gobernar. Tal y como señala Van Helden (2000:89), “Parece razonable suponer que la situación de crisis financiera debe ser gradualmente eliminada dentro de un período medio-largo de cuatro años que coincide con el período de cuatro años de las elecciones municipales». Así, según lo anterior, cabe pensar que se intente superar las crisis financieras comprendidas en este intervalo por el equipo de gobierno, considerándose como crónicas las que se extiendan a un periodo mayor.
Otro aspecto a tener en cuenta en la metodología utilizada es la consideración de dos años en los que se va a comprobar que el ayuntamiento lleva a cabo cambios en la gestión de sus servicios, coincidiendo este período con el último año de la crisis financiera y el año siguiente en el que se produce su mejora.
Por tanto, y a modo de resumen, el presente trabajo presenta tres grandes innovaciones en cuanto a la metodología empleada para estudiar la situación de crisis financiera como desencadenante de los procesos de orientación hacia el mercado y de cambio organizacional que propone la NGP:
1) La consideración de la duración de la crisis financiera como factor determinante de los cambios en la prestación de los servicios públicos.
2) La eficacia de las medidas tomadas. Tras padecer una situación de crisis financiera se comprueba que las medidas llevadas a cabo conllevaron una mejora de la misma, es decir, se comprueba la existencia o inexistencia de una relación de causa-efecto.
3) Tiempo de retardo, se tiene en cuenta un mayor horizonte temporal para que el ayuntamiento lleve a cabo políticas orientadas al mercado y cambios organizacionales.
La aplicación de esta metodología a los posibles escenarios se muestra en la Figura 1.
3.- CRISIS FINANCIERAS MUNICIPALES Y CAMBIOS EN LAS FORMAS DE GESTIÓN DE SERVICIOS. APLICACIÓN AL CASO ESPAÑOL.
Las situaciones de estrés financiero provocan actuaciones encaminadas a la superación o reducción de las mismas y, en numerosas ocasiones, se han llevado a cabo bajo el paraguas de la NGP. En concreto, se han basado principalmente en cambios en las formas de gestión de los servicios públicos, bien mediante la adopción de mecanismos de mercado, como la externalización, o bien creando entes descentralizados, tales como agencias o empresas públicas (Hood, 1987, 1991; Diefenbach, 2009), con el propósito de mejorar la eficacia y eficiencia en la prestación de servicios públicos y la reducción de costes (Pollit, 1995; Boyne, 1998a; Christensen y Lægreid, 2008; Bel y Fageda, 2010).
Una de las premisas básicas de la NGP es que, bajo condiciones de “financial stress”, una organización debe iniciar procesos de descentralización horizontal, favoreciendo la creación de agencias, empresas públicas, o implementando procesos de externalización mediante la prestación de servicios a través de un operador privado (Osborne y Gaebler, 1992; Hood, 1995; Bel y Warner, 2008). De acuerdo a las ideas de la NGP, los organismos que han descentralizado/externalizado sus servicios deben obtener mejores resultados que aquéllos que no han efectuado tales procesos, al ser más flexibles y ofrecer un servicio más cercano y personalizado (Boyne, 1996). Aunque los estudios internacionales, a menudo, se han centrado en la identificación de los factores que podrían explicar la externalización de los servicios municipales, han pasado por alto otros procesos que podrían adoptar las autoridades locales, tales como la descentralización, o la creación de organismos o empresas públicas. En determinadas ocasiones, los ayuntamientos no quieren perder el control de sus servicios y la externalización supone la pérdida total o parcial del mismo, pasando a manos de un operador privado.
En cuanto a los factores explicativos del proceso de externalización, Bel y Fageda (2007) observaron que una de las hipótesis más comúnmente analizada y contrastada empíricamente en la literatura es la relación entre el “financial stress” (presión fiscal, limitaciones legales en los niveles de impuestos y el tamaño de las transferencias del gobierno central al local) y la privatización, encontrando en algunos casos una relación positiva entre estas variables (Ferris 1986; Miranda, 1994; Nelson, 1997; Kodrzycki, 1998; Hebdon y Jalete, 2008). Estos estudios sugieren que los gestores locales consideran, y con frecuencia responder a los problemas financieros mediante la privatización o la utilización de acuerdos intergubernamentales para la prestación de servicios (Touche Ross-Company, 1987; Mouritzen y Nielsen, 1988; International City Management Association, 1989; Morgan y Hirlinger, 1991).
Sin embargo, los resultados de estos estudios no son concluyentes, ya que no existe una evidencia clara a nivel internacional de que la variable “financial stress” ejerza una influencia real sobre los procesos de externalización. Una de las razones que argumentamos es que quizás una crisis financiera presente en un determinado año no es un argumento suficiente para llevar a cabo procesos de cambio en la prestación de servicios públicos. En este sentido, consideramos que los ayuntamientos intensificarán estos procesos de cambio cuanto mayor sea la duración de la crisis y que tomarán medidas para eliminar tal crisis conforme avance el tiempo (Van Helden, 2000).
Además, en estudios previos cuando se ha estudiado la relación entre crisis financiera y cambios en la gestión local no se ha comprobado la eficacia de tales cambios, en el sentido de que se haya producido una mejora de la situación financiera de la entidad. Por último, como señalan Warner y Hebdon (2001), Bel y Fageda (2007) y González-Gómez y Guardiola (2009), la externalización de los servicios no es una decisión simple y se requiere una visión dinámica de este proceso en el tiempo. Es decir, la mayoría de estos trabajos no han tenido en cuenta la dimensión temporal del fenómeno bajo estudio y, por tanto, son incompletos; Y esto es así, porque se limitan a observar si la prestación de los servicios era pública o privada cuando se produce la recolección de los datos, en vez de tener en cuenta el momento en que se adoptó la decisión de cambiar la forma de gestión (no capturan el movimiento del
cambio de una forma de gestión hacia otra).
Considerando toda la metodología propuesta anteriormente, es decir, teniendo en cuenta la duración, la eficacia de las medidas tomadas y el tiempo de retardo, el primer objetivo del presente estudio es determinar si existen diferencias entre los ayuntamientos que, con crisis financieras de un año, llevan a cabo procesos de cambios en la gestión (ya sea, externalizaciones o procesos de descentralización horizontal –organismos autónomos, empresas públicas, entidades públicas empresariales-) y aquellos otros que no se encuentran en una situación de crisis, y también han realizado cambios en la gestión.
El siguiente paso para comprobar el efecto de esta metodología contrastamos si los ayuntamientos con crisis financieras de dos o más años deberían de presentar un mayor porcentaje de cambios en la forma de gestión de sus servicios que aquellos ayuntamientos que poseen crisis financieras de un año y llevan a cabo estos procesos.
Para llevar a cabo el estudio de esta nueva metodología vamos a utilizar una muestra de municipios españoles para el período 1999-2007, dividido a su vez en dos subperiodos coincidentes con los ciclos electorales, 1999-2003 y 2003-2007, obteniendo un número de casos distintos en cada unos de esos períodos debido a que conforme ha ido pasando el tiempo los ayuntamientos españoles han aumentado el nivel de transparencia a la hora de presentar su información financiera. Concretamente, contamos con una muestra de 1.113 ayuntamientos para cada uno de los años que componen el primer período bajo estudio, mientras que, para el segundo la cifra asciende a 2.284.
Para cada año, dentro de los periodos que componen el ciclo electoral, se ha evaluado el índice de crisis financiera, y se ha determinado la duración de la misma. A continuación, se ha examinado, en cada período, si la situación financiera de estas administraciones había mejorado, y si durante el tiempo transcurrido se ha llevado a cabo un algún proceso de externalización o descentralización.
En cuanto a las bases de datos utilizadas, en primer lugar, para determinar el índice de crisis financiera obtuvimos datos financieros y presupuestarios a través de la Dirección General de Coordinación Financiera con las Entidades Locales (DGCFCAEL) del Ministerio de Economía y Hacienda. La segunda base de datos consultada es la relativa a las diversas formas de gestión utilizadas para llevar a cabo procesos de descentralización (organismos autónomos, empresas públicas y entidades públicas empresariales), información obtenida a través de una base de datos general de entidades locales elaborada por el DGCFCAEL. Concretamente, esta base de datos nos aporta información acerca del año en el que estas entidades fueron creadas, así como de los servicios prestados con mayor frecuencia a través de estas formas de gestión: Educación física, deportes y esparcimiento, prestación de servicios sociales, promoción del empleo, promoción y difusión de la cultura, recogida, eliminación y tratamiento de residuos sólidos urbanos, abastecimiento de agua, servicios de extinción de incendios, promoción del turismo, entre otros.
Por último, y dado que la base de datos anterior no refleja si el servicio se encuentra externalizado, se contrataron los servicios de una empresa dedicada a la recogida y análisis de información financiera para que, a través de una búsqueda por los Boletines Oficiales de la Provincia (BOP), elaboraran una base de datos que recogiera los anuncios publicados en el BOP por los ayuntamientos que optaron por la contratación externa de servicios. En la misma se recoge el año de externalización, la duración de la concesión, la existencia de canon en algunos casos, así como una descripción de las condiciones y la entidad adjudicataria. Entre los servicios que han sufrido mayores procesos de externalización destacan: limpieza viaria, alumbrado público, captación, depuración y distribución de agua, recogida, eliminación y tratamiento de residuos sólidos urbanos, actividades culturales, entre otros.
Con la información anterior, hemos creado una base de datos ampliamente contrastada, que contiene información sobre un gran número de administraciones locales repartidas por toda la geografía española.
Analizando los datos obtenidos en el gráfico 1, se observa que el número de casos en los que los ayuntamientos que no presentan una crisis financiera (NoCF) y llevan a cabo procesos de cambio de gestión de sus servicios ascendió a un 8%, mientras que los ayuntamientos que presentaron una crisis financiera de un solo ejercicio ascendió a un 5,3%. Esto significa que ambas variables presentan valores difieren y que incluso los ayuntamientos que no poseen crisis financieras utilizan en mayor medida este recurso que los ayuntamientos que tiene una crisis de un solo año.
Gráfico 1: 1 año de crisis financiera (1aCF)/No hay situación de crisis financiera (NoCF) –Externalizan o descentralizan/No externalizan o no descentralizan
La Tabla 2 muestra el reducido número de casos en cada uno de los 4 tipos de crisis financieras para los dos períodos en los que el ayuntamiento redujo sus dificultades financieras utilizando o bien procesos de externalización o bien de descentralización siguiendo la metodología propuesta en este trabajo.
Tabla 2: Número de ayuntamientos que han externalizado o descentralizado
La tabla anterior nos muestra la necesidad de utilizar la metodología adoptada por varias razones. La primera, por el hecho de que son precisamente los ayuntamientos que padecen crisis financieras de dos y tres años (2aCF y 3aCF) los que en porcentaje han utilizado en mayor medida los procesos de externalización y descentralización. Para el caso de cuatro años de crisis financiera (4aCF) la situación ya parece hacerse crónica y los ayuntamientos no optan por este tipo de medidas. La segunda razón es que a diferencia de los estudios previos que han tratado de medir si esta situación de crisis financiera es un factor determinante de los procesos de externalización no tenían en cuenta si posteriormente el ayuntamiento obtenía una mejora, incluyendo estos estudios la totalidad de los ayuntamientos independientemente de si mejoraban o no su situación. Esto pone de relieve que probablemente la metodología empleada hasta le fecha no recoge adecuadamente la naturaleza de este fenómeno.
Gráfico 1: Número (%) de ayuntamientos que han externalizado o descentralizado
El gráfico nº 2 nos indica que a la hora de estudiar si la situación de crisis financiera es un factor que conduce a desarrollar cambios en la gestión de los servicios públicos, ya sea vía externalización o descentralización, debemos de ten
er en cuenta la duración de las mismas y la metodología planteada en este estudio.
4.- DISCUSIÓN Y CONCLUSIONES
Numerosos estudios han identificado el “financial stress” como un factor determinante en las decisiones sobre externalización. Sin embargo, estos estudios han desvelado tener un bajo poder explicativo teniendo en cuenta la metodología empleada hasta la fecha. En consecuencia, esta metodología debe ser revisada para reflejar de mejor forma la dinámica de los procesos de externalización/descentralización. El presente estudio incentiva el cambio hacia una nueva metodología basada en el uso de tres parámetros: la duración de crisis financiera, la eficacia de las medidas adoptadas para reducir la situación de crisis financiera, y el tiempo de retardo, período extensivo desde que se toma la decisión de adoptar medidas correctoras hasta el momento en que surten efecto.
Estos cambios propuestos a la hora de afrontar el estudio de las crisis financieras como factores determinantes de los procesos de cambio hacia formas de prestación dentro de la NGP son necesarios ya que la mayoría de los estudios previos se basan en el uso de modelos descriptivos y de corte transversal examinando si la presencia en un determinado año de una situación de crisis financiera motivaba la adopción de cambios en la gestión de los servicios municipales. Con esta metodología, sin embargo, la variable crisis financiera podría considerarse más un hecho “casual” que “causal”. Por esta razón hemos introducido el concepto de duración, definiéndolo como el tiempo durante el cual un ayuntamiento se enfrenta a una situación de crisis. Además, observamos si las medidas adoptadas por la administración local (incluyendo no sólo los procesos de externalización sino también los de descentralización) son eficaces y producen un alivio real de la situación de crisis financiera. Por último, hemos considerado dos años en los que se ha comprobado que el ayuntamiento haya cambiado la forma en la que gestiona sus servicios, coincidiendo este período con el último año de la crisis financiera y el año siguiente en el que se produce su mejora.
La metodología anterior se ha aplicado a un conjunto amplio de ayuntamientos durante el período 1999-2007. Para cada año, se ha examinado si el municipio se enfrenta a una situación de crisis, y en caso afirmativo, se ha determinado la duración de la misma.
Los resultados muestran que los ayuntamientos que padecen una crisis financiera de un año cambiaron la gestión de sus servicios en menor medida que aquellos que no se enfrentaban a una situación de crisis. Este hallazgo muestra que, hasta la fecha, los métodos utilizados para medir los efectos de los cambios en las formas de prestación de servicios, como medio para mejorar la situación financiera, no reflejan la verdadera naturaleza del fenómeno.
Para completar nuestra contribución a las cuestiones planteadas en este estudio, se ha determinado que las administraciones locales frente a crisis financieras de una duración de dos, tres o cuatro años presentan porcentajes de descentralización y externalización que son más altos que en el caso de administraciones locales con crisis de un año y que llevan a cabo los mismos procesos. Esto confirma la necesidad de llevar a cabo estudios, incluyendo la duración de las crisis financieras como un factor determinante en los procesos de cambio.
Todas estas consideraciones confirman la necesidad de llevar a cabo estudios teniendo en cuenta la duración de la crisis financiera siguiendo la metodología descrita en el presente estudio.
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