La rendición de cuentas y la remisión de los contratos de las entidades locales a las instituciones de control externo: la distinción entre deber y obligación

Alejandro Teré Pérez
Letrado
Cámara de Cuentas de Andalucía

La rendición de cuentas y la remisión de los contratos de las Entidades Locales a las Instituciones de Control Externo: La distinción entre deber y obligación^[1]

Las entidades locales deben rendir sus cuentas y remitir sus contratos a las Instituciones de control externo. Se trata de un deber público en sentido estricto cuyo incumplimiento no tiene consecuencia para quien no lo respeta, pues no habilita a tales Instituciones a adoptar ninguna medida para garantizar su efectividad.

No obstante, en el caso de las cuentas, el ordenamiento jurídico en los últimos años ha evolucionado para convertir el tradicional deber de rendición en una obligación que permita a las Instituciones de control exigir su cumplimiento. Las medidas adoptadas en tal sentido son las siguientes: a) condicionar la obtención de subvenciones y ayudas públicas a la previa remisión de las cuentas, b) imponer multas coercitivas a los responsables en el supuesto de que no lo hagan, c) sancionar a los cuentadantes en caso de incumplimiento y d) retener determinados ingresos a las entidades que no hayan enviado sus cuentas.En el supuesto de los contratos públicos, no se ha producido la misma evolución, pero se considera necesario que se adopten las reformas legislativas oportunas para que el deber de enviar a las Instituciones de control determinados contratos, que se remonta a hace más de cien años, se transforme en una obligación que permita a éstas exigir su cumplimiento y, en desarrollo del mandato legislativo, proceder a su fiscalización.

INSTITUCIONES DE CONTROL EXTERNO, ENTIDADES LOCALES, RENDICIÓN DE CUENTAS, REMISIÓN DE CONTRATOS, EVOLUCIÓN NORMATIVA, DEBER Y OBLIGACIÓN.

I. LA RENDICIÓN DE CUENTAS

I.1. El deber de rendir cuentas

Según establece la Ley reguladora de las Haciendas Locales, en adelante LRHL, las entidades locales deben rendir al Tribunal de Cuentas la cuenta general debidamente aprobada antes del 15 de octubre de cada año (arts. 212.5 y 223.2 LRHL).

Por su parte, las leyes de creación de los órganos de control externo autonómicos regulan la remisión de cuentas de las corporaciones locales en términos que no siempre son coincidentes con la normativa estatal. Así, por ejemplo, las de la Cámara de Cuentas de Andalucía, del Consejo de Cuentas de Castilla y León, de la Sindicatura de Comptes de la Comunitat Valenciana y de la Cámara de Cuentas de la Comunidad de Madrid determinan que el plazo es de un mes a contar desde su aprobación y, en todo caso, establecen como fecha límite el 31 de octubre o el 1 de noviembre.

En otros supuestos, como la Sindicatura de Comptes de les Illes Balears o la Sindicatura de Cuentas del Principado de Asturias el plazo es de treinta días (no un mes) a contar desde el siguiente a la aprobación.

Esta circunstancia la viene poniendo de manifiesto el Tribunal de Cuentas en sus informes de fiscalización del sector local. Así, en el referido a las cuentas del ejercicio económico 2012, se señala: “En anteriores Informes de Fiscalización del Sector Público Local del Tribunal de Cuentas, se viene reiterando que la existencia de diferentes plazos legalmente establecidos en la normativa estatal y autonómica para la rendición de cuentas de las entidades locales, supone el establecimiento de requerimientos distintos para unas entidades locales y otras. Además, dificulta que pueda ofrecerse una visión homogénea de los niveles de rendición en plazo de las entidades locales de las distintas comunidades autónomas”^[2].

En tal sentido, la Comisión Mixta para las relaciones con el Tribunal de Cuentas de las Cortes Generales, por Resolución de 25 de noviembre de 2014, ha acordado “Instar al Gobierno a iniciar las actuaciones necesarias para procurar, mediante Acuerdo con las Comunidades Autónomas, la homogeneización de la normativa estatal y autonómica de los plazos de rendición de las cuentas de las Entidades Locales en todo el territorio nacional”^[3].

Con independencia de la conveniencia de converger en los plazos establecidos en la normativa aplicable en cada caso, lo importante es que tanto la legislación estatal como la autonómica contemplan un deber jurídico cuyo incumplimiento no tiene consecuencias para quien no lo respeta. De tal forma, que la finalidad pretendida con tales disposiciones, que no puede ser otra que las entidades locales presenten sus cuentas^[4], es difícil de alcanzar. Así, los porcentajes de rendición de los últimos ejercicios económicos, según la información facilitada por el Tribunal de Cuentas, sin incluir las corporaciones locales del País Vasco y Navarra, son los siguientes:

Se puede apreciar que, aunque paulatinamente se está incrementado el número de entidades locales que cumplen con el citado deber, todavía se está lejos de conseguir que todas las corporaciones remitan sus cuentas a las Instituciones de control externo.

Como ha recordado FERNÁNDEZ LLERA, la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789 ya reconocía que “la sociedad tiene derecho a pedir cuentas de su gestión a todo agente público”^[5]. Más recientemente, la Convención de las Naciones Unidas contra la corrupción, de 31 de octubre de 2003, en su artículo 5.1 establece: “Cada Estado… formulará y aplicará o mantendrá en vigor políticas coordinadas y eficaces contra la corrupción que promuevan la participación de la sociedad y reflejen los principios del imperio de la ley, la debida gestión de los asuntos públicos y los bienes públicos, la integridad, la transparencia y la obligación de rendir cuentas”^[6].

Nos encontramos, pues, ante un deber genérico establecido por el ordenamiento jurídico que recae sobre todos los sujetos que gestionan fondos públicos, en lo que ahora interesa sobre los representantes de las corporaciones locales, pero cuyo incumplimiento no tiene consecuencias, pues no permite a las Instituciones de control externo adoptar ninguna medida para garantizar su efectividad.

I. 2. La distinción entre deber y obligación

Se hace necesario insistir en que se trata de un “deber” establecido por el ordenamiento jurídico, pues el legislador, los operadores jurídicos y los propios informes de fiscalización de las Instituciones de control externo no siempre utilizan adecuadamente los conceptos jurídicos de deber y obligación.

Siguiendo a GARCÍA DE ENTERRÍA y FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ^[7] los deberes públicos y las obligaciones son dos especies de un género común, los deberes en sentido amplio, en cuanto comportamientos, positivos o negativos, que se imponen a un
sujeto en consideración a intereses que no son los suyos propios, sino los de otro sujeto distinto o los generales de la colectividad.

Lo que caracteriza a lo deberes en sentido estricto es que los gravados por ellos no tienen frente a sí a un sujeto determinado que pueda exigir el comportamiento en que el deber consiste (en el caso que nos ocupa el “rendir cuentas”). Por el contrario, en otras ocasiones, que denominamos obligaciones, sí existe otro sujeto, titular de un derecho subjetivo, que tiene el poder de exigir al sujeto gravado el efectivo cumplimiento del comportamiento previsto, so pena de responsabilidad.

Así, por ejemplo, el deber genérico de contribuir al sostenimiento de los gastos públicos, recogido en el artículo 31 de la CE, se convertirá en una obligación cuando el legislador determine los diferentes tributos y, en aplicación de estos, se proceda a girar la correspondiente liquidación tributaria a un sujeto determinado.

Por consiguiente, será necesario que el propio ordenamiento jurídico efectúe un proceso de concreción o fijación que permita que el deber genérico, en nuestro caso el de rendir cuentas, se transforme en una obligación exigible al sujeto gravado por ella.

I. 3. La obligación de rendir cuentas

Distintas son las soluciones que se han seguido para convertir el deber genérico de “rendir cuentas” en una concreta obligación que permita a las Instituciones de control externo exigir su cumplimiento y, en caso de no hacerlo, imponer las consecuencias previstas por la normativa.

Hasta estos momentos, se han adoptado las siguientes: a) condicionar la obtención de subvenciones y ayudas públicas a la previa remisión de cuentas, b) imponer multas coercitivas a los responsables en el supuesto de que no lo hagan, c) sancionar a los cuentadantes en caso de incumplimiento y d) retener determinados ingresos a las entidades que no hayan enviado sus cuentas.

Ahora bien, se debe tener presente que las consecuencias del incumplimiento recaen, en unos supuestos, sobre las personas obligadas a rendir cuentas (imposición de multas coercitivas y sanciones) y, en otros, sobre las propias corporaciones locales, que se verán privadas de parte de sus recursos (subvenciones u otros ingresos). En este último caso, las consecuencias acabarán recayendo sobre los vecinos de la entidad local, aunque, como veremos más adelante, es posible modular de alguna manera tales efectos.

Analicemos cada una de las posibilidades:

a) Condicionar la obtención de subvenciones y ayudas públicas a la previa remisión de cuentas
Esta posibilidad ha sido recogida expresamente en la legislación de algunas Comunidades Autónomas y se viene incluyendo en los informes de auditoría como una de las medidas legislativas que pueden coadyuvar a la remisión de cuentas de las entidades locales. En tal sentido, el Tribunal de Cuentas propone lo siguiente: “Entre estas medidas que pudieran adoptarse, sería conveniente que se estableciera con carácter general que la rendición de cuentas en plazo constituya requisito indispensable para el acceso por las entidades locales a los procedimientos de concesión de ayudas y subvenciones públicas”^[8].

Las Comunidades Autónomas que han modificado su normativa en este sentido son: Galicia (2011), Catalunya (2012), Madrid (2012), Valencia (2010 y 2014) y Aragón (2015). Si bien, se han adoptado distintas soluciones:

– En Galicia se ha aprovechado una disposición de la Administración de la Comunidad Autónoma para recoger tal exigencia. Así, el Decreto 193/2011, de 6 de octubre, por el que se regulan especialidades en las subvenciones a las entidades locales gallegas, establece como requisito para la “concesión” de subvenciones a las corporaciones locales que éstas hayan remitido las cuentas generales de cada ejercicio al Consello de Contas (art. 4.1).

No obstante, la propia disposición determina que, excepcionalmente, el Consello de la Xunta de Galicia podrá autorizar la exención de tal circunstancia en aquellos supuestos en los que la no concesión (sic) de la subvención pudiese afectar al normal desarrollo de los servicios esenciales. Se intenta proteger, de esta forma, a los propios vecinos de las entidades locales para que las consecuencias del incumplimiento no reviertan en la prestación de los servicios públicos locales.

– En Catalunya se ha optado por reformar la propia legislación de la institución de control externo para condicionar el “pago” de las subvenciones y transferencias de la CCAA a la previa rendición de cuentas.

En tal sentido, el artículo 41 de la Ley de la Sindicatura de Comptes, tras la modificación de 20 de marzo de 2012^[9], establece que si las entidades locales no rinden sus cuentas antes del 15 de octubre del año siguiente, la Sindicatura procederá, previo trámite de audiencia, a comunicar tal circunstancia al departamento competente en materia de Administración local, para que, en su caso, pueda inscribir a la entidad local en el inventario de control de cumplimiento de las obligaciones financieras. Este inventario estará a disposición de los organismos de la CCAA para que adopten las medidas destinadas a “suspender” al ente infractor el “pago” de las subvenciones o transferencias a las que tenga derecho con cargo al presupuesto de la CCAA.

La falta de rendición de cuentas, en este supuesto, no impide que se otorguen a las entidades locales las subvenciones o transferencias, lo que ocurre es que estas no se podrán abonar hasta que quede acreditado que se ha cumplido con la obligación impuesta.

En todo caso, se debe tener presente que las entidades locales pueden presentar sus cuentas con carácter provisional, siempre que se hayan sometido al pleno de la corporación, aunque éste no las hubiere aprobado.

– La solución adoptada por la Comunidad Autónoma de Madrid ha pasado por cambiar la legislación de subvenciones. En tal sentido, la Ley 8/2012, de 28 de diciembre, de medidas fiscales y administrativas ha modificado la Ley 2/1995, de 8 de marzo, de subvenciones de la Comunidad de Madrid. La reforma incorpora un nuevo apartado al artículo 10 que vincula el “pago” de las subvenciones de la CCAA a las entidades locales a que previamente hayan rendido sus cuentas anuales a la Cámara de Cuentas de la Comunidad de Madrid.

El precepto ha sido desarrollado por Orden de 14 de enero de 2014 y por la Resolución de 30 de enero de 2014 de la Cámara de Cuentas de la Comunidad de Madrid. Las entidades locales, con carácter previo al reconocimiento de la obligación y propuesta de pago de las subvenciones, deberán acreditar que han cumplido con la obligación de enviar sus cuentas. A tales efectos, la institución de control externo expedirá la correspondiente certificación de estar al día en la obligación. La falta de presentación del certificado dará lugar a la “suspensión” del pago de la subvención y en el caso de que no se aporte en el plazo de diez días se perderá el derecho para cobrar la ayuda concedida.

Excepcionalmente en las bases reguladoras se podrá recoger, previa autorización del
Consejo de Gobierno, la exención del cumplimiento de la obligación de rendir las cuentas anuales.

– En Valencia el requisito se ha incorporado a la legislación de régimen local. La Ley 8/2010, de 23 de junio, de Régimen Local de la Comunitat Valenciana, en su artículo 199.4, estableció que las convocatorias de ayudas o subvenciones a las entidades locales que efectúe la Generalitat “podrán” contemplar como requisito para su “concesión” que los peticionarios hayan presentado la cuenta general a la Sindicatura de Comptes.

Este precepto ha sido modificado por la Ley 7/2014, de 22 de diciembre, de medidas fiscales, de gestión administrativa y financiera, y de organización de la Generalitat que ha señalado que las bases reguladoras y las convocatorias de ayudas o subvenciones a las entidades locales, “contemplarán” como requisito para su “pago” el estar al corriente en el cumplimiento de la obligación de rendición de sus cuentas anuales ante la Sindicatura de Comptes. A tales efectos, la Sindicatura expedirá certificación de las entidades que las han presentado.

Por consiguiente, la reforma de la normativa de la Comunitat Valenciana ha supuesto que, a partir del 1 de enero de 2015, todas las convocatorias de subvenciones para las entidades locales deban incluir obligatoriamente como requisito previo para su pago (no para su concesión) la certificación de que han presentado sus cuentas a la institución de control externo.

– En Aragón, se ha optado, al igual que en la Comunidad de Madrid, por incluir el requisito en la normativa de subvenciones. En tal sentido, el artículo 9 c) de la reciente Ley 5/2015, de 25 de marzo, de subvenciones de Aragón, establece que cuando el beneficiario de una subvención sea una entidad local, ésta debe acreditar estar al día en la obligación de remitir sus cuentas a la Cámara de Cuentas de Aragón de acuerdo con la normativa aplicable.

Por último, se debe tener presente que la Sindicatura de Comptes de les Illes Balears aprobó el 29 de marzo de 2012 una Moción sobre rendición de cuentas por las entidades locales de les Illes Balears, en la que, entre otras propuestas, propone al Parlamento que se efectúen las modificaciones normativas necesarias para que se considere la falta de rendición de cuentas a la Sindicatura como criterio excluyente para el acceso a las ayudas y subvenciones que otorguen la Comunidad Autónoma y los consejos insulares^[10].

En todo caso, esta iniciativa no ha sido plasmada al ordenamiento jurídico pues no se ha modificado la normativa autonómica en el sentido propuesto.

b) Imponer multas coercitivas a quienes no remitan las cuentas
Otra posible solución consiste en imponer multas coercitivas a los responsables públicos que no remitan las cuentas correspondientes. El artículo 42 de la Ley Orgánica 2/1982, de 12 de mayo, del Tribunal de Cuentas (en adelante LOTCu), establece que toda persona obligada a rendir cuentas que dejare de hacerlo en el plazo marcado podrá ser compelido a ello mediante requerimiento conminatorio y, si éste no es atendido, podrá imponérsele, entre otras medidas, multas coercitivas en la cuantía que legalmente se establezca.

Por su parte, el artículo 30 de la Ley 7/1988, de 5 de abril, de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas, que desarrolla la obligación de colaboración que pesa sobre las entidades del sector público, determina que el incumplimiento de los requerimientos efectuados por el Tribunal facultará a éste para imponer al responsable una multa de 10.000 a 150.000 pesetas (60,10 a 901,51 euros), que podrá reiterarse hasta obtener el total cumplimiento de lo interesado y que se graduará teniendo en cuenta la importancia de la perturbación sufrida^[11].

Con apoyo en estas disposiciones el Tribunal de Cuentas ha impuesto multas a determinados alcaldes que no han rendido cuentas a las Instituciones de control externo^[12].

Ahora bien, se debe tener presente que, como en su momento puso de manifiesto MAS CLADERA^[13], no se trata de sancionar a los responsables que no rindan cuentas, sino de utilizar uno de los medios de ejecución forzosa previstos por el ordenamiento jurídico para compeler al cumplimiento de las obligaciones (en este caso, la de rendir cuentas). Esta posición ha sido refrendada por el Tribunal Supremo en sentencias de 15 de mayo de 2006 (RJ20063610) y 12 de junio de 2013 (RJ20135616). Y más recientemente, por la reforma de la propia Ley Orgánica del Tribunal de Cuentas que ha modificado su artículo 7 para, entre otras cuestiones, suprimir expresamente la referencia a “sanciones” que contenía la redacción original^[14].

En todo caso, como ha señalado CUBILLO RODRÍGUEZ^[15] la imposición de multas coercitivas requiere el cumplimiento de una serie de requisitos formales y materiales que garanticen que en la tramitación del procedimiento no se produce indefensión al interesado. La competencia para establecer este tipo de medida de ejecución forzosa le corresponde al Pleno del Tribunal de Cuentas, previa audiencia del jefe de la dependencia a la que pertenezca el responsable del incumplimiento, del Ministerio Fiscal y del propio interesado.

Desde el punto de vista material, el principal problema se centra en la graduación del importe y la periodicidad de la multa coercitiva, pues, en virtud del principio de proporcionalidad,  deberá ponderarse la conducta y actitud del obligado, valorando el grado de colaboración o resistencia del mismo. Problema que no se puede sustraer a cuestiones de tan difícil concreción como la carencia de medios personales o materiales para cumplir el requerimiento, la incidencia en el incumplimiento de otros órganos o sujetos distintos al requerido (Intervención, Comisión Especial de Cuentas, Pleno…), etc.

Por otro lado, la posibilidad de imponer multas coercitivas ante la falta de colaboración con las Instituciones de control externo se ha incorporado a la normativa reguladora del Consejo de Cuentas de Castilla y León (2013), de la Sindicatura de Cuentas del Principado de Asturias (2015) y del Consello de Contas de Galicia (2015).

En el primer caso, la Ley 4/2013, de 19 de junio, por la que se modifica la organización y el funcionamiento de las instituciones propias de la Comunidad de Castilla y León, faculta al Pleno del Consejo de Cuentas para imponer multas coercitivas a los órganos, entidades y personas físicas o jurídicas sujetos a su fiscalización que no atiendan a su requerimientos. Los importes de las multas serán establecidos en las correspondientes leyes de acompañamiento de los Presupuestos de la Comunidad Autónoma. Si bien, hasta estos momentos tales cuantías no han sido aprobadas y, en consecuencia, no es posible aplicar la citada medida.

En el supuesto de la Sindicatura de Cuentas del Principado de Asturias, la Ley 7/2015, de 20 de marzo, de modificación de la Ley del Principado de Asturias 3/2003, de 24 de marzo, de la Sindicatura de Cuentas, le otorga la competencia para establecer multas coercitivas, ante la falta de colaboración de los requeridos a prestarla. Las cuantías de las multas ser&aacut
e;n de un mínimo de 150 euros y un máximo de 3.000 euros.

Por último, la Ley 8/2015, de 7 de agosto, de la Comunidad Autónoma de Galicia ha reformado la Ley del Consello de Contas para, entre otras cuestiones y dentro del objetivo de prevenir la corrupción, permitir que la institución de control pueda imponer multas coercitivas a las personas que no cumplan con la obligación de colaborar con el Consello de Contas. La cuantía de las multas podrá ser de uno a dos meses de haberes, cuando se trate de personal al servicio del sector público, y de 600 a 6.000 euros cuando sean particulares.

En estos supuestos, aunque no nos encontramos ante una solución específica para resolver el problema de la falta de rendición de cuentas, no cabe duda que de manera indirecta puede coadyuvar a su cumplimiento, pues las citadas Instituciones de control externo podrán requerir la remisión de cuentas y si el requerimiento no es atendido (falta de colaboración) se podrá acudir a la multa coercitiva.

c) Sancionar a los cuentadantes en caso de incumplimiento
La Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, recoge en su artículo 28 una serie de infracciones en materia económico-financiera y dentro de ellas considera como infracción muy grave: “el incumplimiento de la obligación de rendir cuentas regulada en el artículo 137 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria u otra normativa presupuestaria que sea aplicable”.

Como puso de manifiesto el Presidente del Tribunal de Cuentas en su comparecencia en el Congreso de los Diputados durante la tramitación del proyecto de ley: “La tipificación como infracción del incumplimiento injustificado de la obligación de rendir cuentas en los términos previstos en la legislación presupuestaria supone un instrumento adicional para lograr la mejora de los niveles de rendición de cuentas al Tribunal”^[16].

Como es sabido, la citada Ley contiene dos partes perfectamente diferenciadas, una dedicada a la transparencia y al derecho de acceso a la información pública (Título I), y otra al buen gobierno (Titulo II).

En lo que se refiere a este último, tiene por objeto establecer las obligaciones de buen gobierno que deben cumplir los altos cargos o asimilados, así como las consecuencias de su infracción. Como ha señalado DESCALZO GONZÁLEZ^[17] el buen gobierno que configura la Ley parte de un conjunto de principios generales y de actuación para los responsables públicos que se traduce luego, en la realidad de las cosas, en un derecho sancionador.

En consecuencia, el incumplimiento de las obligaciones derivadas del buen gobierno dará lugar a la imposición de las sanciones establecidas en la ley cuando se haya producido alguna de las infracciones tipificadas en la misma. En este caso, a diferencia de las multas coercitivas, sí serán de aplicación los principios generales del Derecho sancionador.

En lo que ahora interesa, las normas de buen gobierno se aplican a los altos cargos o asimilados de la Administración local (art. 25.2), y, en concreto, se tipifica como infracción muy grave, siempre que sea culpable, la falta de rendición de cuentas.

En el ámbito local tienen la consideración de cuentadantes: a) el presidente de la entidad local, b) los presidentes y directores de los organismos autónomos y de las entidades públicas empresariales, c) los presidentes del consejo de administración de las sociedades mercantiles dependientes de la entidad local, y d) los liquidadores de las sociedades mercantiles dependientes de la entidad local en proceso de liquidación (Regla 50 de la Instrucción de contabilidad local, de 20 de septiembre de 2013).

Por consiguiente, sobre los titulares de tales cargos recae la obligación de rendir cuentas, y en caso de no hacerlo se les podrán imponer las sanciones contempladas en el artículo 30 de la Ley: a) declaración del incumplimiento y su publicación en el boletín oficial correspondiente, b) la no percepción de la indemnización para el caso de cese, y c) la destitución del cargo que ocupen y la inhabilitación para ocupar un puesto de alto cargo durante un periodo de cinco a diez años.

La competencia para su imposición corresponderá al Pleno de la Junta de Gobierno de la Entidad Local. En todo caso, la efectividad de tal previsión queda, en principio, bastante limitada, pues, a priori, no parece sencillo que la Junta de Gobierno sancione, por este motivo, a los altos cargos designados por la propia corporación local.

d) Retener determinados ingresos a las entidades que no envíen sus cuentas

La posibilidad de retener determinados ingresos cuando las entidades locales no rindan cuentas se ha recogido, por un lado, en la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local y, por otro, y de manera indirecta, en la reforma de la Ley de la Audiencia de Cuentas de Canarias, operada por la Ley 9/2014, de 6 de noviembre, de medidas tributarias, administrativas y sociales de Canarias.

– La Ley de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local ha modificado el artículo 36.1 de la Ley de Economía Sostenible para que se pueda retener el importe de la participación en los tributos del Estado a las corporaciones locales que no hayan presentado sus cuentas. El procedimiento establecido requiere que el Tribunal de Cuentas comunique al Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas el citado incumplimiento y será éste el que, en su caso, “pueda” proceder a la retención de los ingresos hasta que se considere cumplida la obligación.

Se trata de una medida temporal, pues cuando la entidad local remita sus cuentas a la institución de control externo se levantará la retención y se le abonarán las cantidades correspondientes. En todo caso, se plantea como una “posibilidad” que le corresponde al Ministerio, sin que, en principio, éste quede obligado a ello.

– La Ley 9/2014, de 6 de noviembre, de medidas tributarias, administrativas y sociales de Canarias ha modificado la Ley de la Audiencia de Canarias para permitir que la Comunidad Autónoma proceda a la retención del 2% de los pagos que le puedan corresponder a las entidades que no cumplan con el deber de colaboración con la institución de control externo.

El procedimiento ha sido desarrollado por el Decreto 114/2015, de 22 de mayo. Cuando las entidades del sector público de la Comunidad Autónoma de Canarias no colaboren con la Audiencia de Cuentas, ésta procederá a realizar el correspondiente requerimiento y si transcurridos quince días no se atiende, la Audiencia dictará resolución en la que se acuerde el incumplimiento del deber de colaboración y lo pondrá en conocimiento de la Tesorería de la Comunidad Autónoma para que proceda a la retención. Cuando la entidad pública cumpla con el requerimiento efectuado, la Audiencia de Cuentas lo comunicará a la Tesorería de la CCAA para que proceda al pago de las cantidades retenidas.

En consecuencia, la normativa de Canarias ha establecido una medida nov
edosa ante la falta de colaboración con la institución de control externo, que permite la retención de una parte de los ingresos que le correspondan a la entidad infractora; si bien, una vez atendido el requerimiento ésta recuperará las cantidades retenidas. A diferencia del supuesto anterior, no se concibe como una posibilidad sino como una obligación de la CCAA que “deberá” retener el importe establecido una vez que la Audiencia haya dictado la resolución correspondiente.

Al igual que sucede con la imposición de las multas coercitivas, no se trata de un procedimiento específico para la falta de rendición de cuentas, pero que puede ser aplicado a las entidades locales que incumplan con la, en este caso, “obligación” de enviar sus cuentas a la institución de control externo.

II. LA REMISIÓN DE LOS CONTRATOS

El deber de remitir determinados contratos al Tribunal de Cuentas se encontraba ya regulado en la Ley de Administración y Contabilidad de la Hacienda Pública, de 1 de julio de 1911. En concreto, su artículo 64 establecía: “El Gobierno pasará al Tribunal de Cuentas del Reino, para su examen y toma de razón, todos los contratos que se celebren cuyo importe llegue a 250.000 pesetas (1.502,53 euros). A los contratos originales se acompañarán los expedientes que los hayan producido, debiendo entregarse en el Tribunal dentro de los treinta días siguientes al de la celebración del contrato”.

La reforma de la Ley anterior, efectuada el 20 de diciembre de 1952, elevó la cuantía a 5.000.000 de pesetas (30.050,61 euros). Esta reforma fue comentada, en su momento, por GARCÍA DE ENTERRÍA que se cuestionaba si éstos eran los únicos contratos que podía fiscalizar el órgano censor, pues, en su opinión, una interpretación en tal sentido era contraria a la competencia universal del Tribunal para fiscalizar cualquier gasto^[18].

Con posterioridad, la Ley de Contratos del Estado de 8 de abril de 1965, mantuvo el deber de mandar los contratos al órgano de control externo cuando superasen la cuantía señalada (30.050,61 euros); si bien, el deber ya no recaía en el Gobierno sino en el Ministerio de Hacienda. La reforma de la Ley de Contratos del Estado, de 17 de marzo de 1973, aumentó el plazo para enviarlos a tres meses y añadió que también se debía remitir una copia certificada de las actuaciones que reglamentariamente se determinasen^[19]. A su vez, aclaró, siguiendo la postura de GARCÍA DE ENTERRÍA, que el Tribunal de Cuentas podría conocer también expedientes de contratación determinados, cualquiera que fuese su cuantía y naturaleza (art. 6).

Más adelante, la Ley 46/1985, de 27 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1986, aumentó el importe a 25.000.000 de pesetas (150.253,03 euros).

La Ley de Contratos de las Administraciones Públicas de 18 de mayo de 1995 introdujo algunos cambios. Por un lado, estableció que la remisión la debía efectuar el órgano de contratación, pues la ley ya no se aplicaba solo al Estado y a las CCAA sino de todas las Administraciones Públicas, incluyendo a las entidades locales. En segundo lugar, el envío se debía producir al Tribunal de Cuentas o al órgano de fiscalización correspondiente de la Comunidad Autónoma, lo que supone que cuando se hayan creado órganos de control externo autonómicos serán estos los que deban recibir la información contractual^[20], sin perjuicio de las técnicas de cooperación o colaboración correspondientes entre las Instituciones de control externo^[21].  En tercer lugar, especificó que la remisión de los contratos a estas Instituciones se efectuaba para el ejercicio de la función fiscalizadora. Y, por último, elevó la cuantía a 601.012,10 euros para obras y gestión de servicios públicos, 450.759,08 euros para suministros y 150.253,03 euros para los que hoy denominamos de servicios.

Para finalizar, la vigente Ley de Contratos del Sector Público mantiene el deber de remisión cuando los contratos superen las cuantías reseñadas (600.000 euros para obras, concesiones de obras públicas, gestión de servicios públicos y contratos de colaboración entre el sector público y el sector privado, 450.000 euros de suministros y 150.000 euros en los de servicios y contratos administrativo especiales) y aclara que en el ámbito del Estado, las comunicaciones se efectuarán por el órgano de contratación (art. 29), pero no se pronuncia, como es lógico y por motivos competenciales, sobre quiénes en el ámbito local deben remitir los contratos y qué se entiende por extracto del expediente, necesario para su fiscalización.

Para paliar, en la medida de lo posible, esta situación, algunas Instituciones de control externo, a partir del año 2005, han aprobado distintas resoluciones en las que se concretan tales aspectos y, a su vez, se aprovecha para solicitar una relación de los contratos formalizados en el ejercicio anterior. En unos casos, las instrucciones de contratación se aplican a todas las entidades del sector público, tanto autonómico como local (Sindicatura de Comptes de Catalunya, Cámara de Cuentas de Andalucía, Sindicatura de Comptes de la Comunitat Valenciana, Audiencia de Cuentas de Canarias, Consejo de Cuentas de Castila y León y Cámara de Cuentas de Aragón^[22]) y, en otros, se han dictado resoluciones específicas para el sector local (Tribunal de Cuentas, Cámara de Cuentas de Madrid y Sindicatura de Comptes de les Illes Balears^[23]).

En todo caso, tales resoluciones plantean el problema de la capacidad normativa de las Instituciones de control externo, pues, salvo alguna excepción^[24], éstas carecen de tal competencia y, en consecuencia, no pueden dictar disposiciones con efectos “ad extra”. En tal sentido, por ejemplo, la reciente reforma de la Ley Orgánica del Tribunal de Cuentas le ha atribuido competencia para dictar reglamentos sobre su propio funcionamiento y organización, así como sobre el estatuto del personal a su servicio, pero no se ha incluido la posibilidad de aprobar disposiciones generales con eficacia frente a terceros^[25].

En consecuencia, la legislación de contratos tradicionalmente ha establecido el deber de remitir, primero al Tribunal de Cuentas y después a los órganos de control externo autonómicos, determinados contratos, en función de su cuantía, junto con un extracto del expediente. La remisión se produce para que tales Instituciones, en el ejercicio de sus competencias, puedan fiscalizarlos (en principio se decía “para su examen y toma de razón” y con posterioridad “para el ejercicio de la función fiscalizadora”). En todo caso, las Instituciones de control solo  podrán fiscalizar los contratos remitidos, dejando sin control todos aquellos que no se envíen, pues, como se mantiene en el presente trabajo, al tratarse de un deber público en sentido estricto, su incumplimiento no lleva aparejada ninguna consecuencia.
< br />Por consiguiente, es necesario que el ordenamiento jurídico evolucione para convertir el tradicional “deber” de remitir determinados contratos a las Instituciones de control externo en una “obligación” que permita a éstas exigir su cumplimiento, por ejemplo, condicionando el pago de las subvenciones y ayudas públicas o la percepción de determinados ingresos a la previa remisión de los contratos o imponiendo multas coercitivas a los responsables que no los envíen.

Para ello, previamente se debe habilitar a tales Instituciones para que puedan desarrollar la legislación de contratos y determinar quiénes, en el ámbito local, deben remitir los contratos que superen la cuantía establecida (el órgano de contratación o el máximo representante de la entidad) y cuál es la documentación que configura el extracto del expediente necesaria para poder fiscalizarlos.

A su vez, el ordenamiento jurídico también debe recoger expresamente la “obligación” de que las entidades locales envíen anualmente a las Instituciones de control externo una relación de todos los contratos formalizados en el ejercicio.

Tales reformas se pueden efectuar, bien a través de la modificación de la legislación de contratos o bien mediante la modificación de las propias leyes de creación de las Instituciones de control externo.

En cuanto a la primera solución, no parece que por ahora sean estos los derroteros que va a seguir la futura reforma, pues el anteproyecto de la Ley de Contratos del Sector Público, de 17 de abril de 2015, reproduce miméticamente el precepto del texto anterior (art. 29), aunque su regulación pasa a situarse en el artículo 328, y se sustituye la expresión “cuantía del contrato” por la más correcta, en la actualidad, de “valor estimado del contrato”.

En todo caso, siempre quedará la posibilidad de reformar las legislaciones propias de las Instituciones de control.

III. CONCLUSIONES

En los últimos años el ordenamiento jurídico ha evolucionado y efectuado un proceso de concreción para convertir el “deber” genérico de rendir cuentas que pesa sobre las entidades locales en una “obligación” que permita a las Instituciones de control externo exigir su cumplimiento y, en caso de no hacerlo, adoptar las medidas correspondientes.

La Ley Orgánica del Tribunal de Cuentas de 1982 estableció un procedimiento encaminado a garantizar la remisión de las cuentas cuando los obligados a ello dejaran de realizarla. Este procedimiento permite imponer a los cuentadantes infractores multas coercitivas hasta conseguir su ejecución. Ahora bien, el establecimiento de tales multas requiere el cumplimiento de una serie de requisitos formales y materiales que garanticen que en la tramitación del procedimiento no se produce indefensión al interesado.

En todo caso, y hasta estos momentos, las multas coercitivas no ha conseguido el objetivo último perseguido, que no puede ser otro que todas las entidades locales cumplan con la obligación de rendir cuentas.

Más recientemente, la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, permite la imposición de sanciones a los responsables públicos que incumplan la obligación de presentar sus cuentas. Tales sanciones deben imponerse por las propias corporaciones locales, por lo que la efectividad de la medida queda bastante limitada pues, a priori, no parece sencillo que la propia entidad, por este motivo, sancione a sus altos cargos.

La Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de las Administración Local ha modificado la Ley de Economía Sostenible para permitir que a las entidades locales que no rindan cuentas se les pueda retener el importe de la participación de los tributos del Estado. El procedimiento establecido requiere que el Tribunal de Cuentas comunique al Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas el citado incumplimiento y será éste el que, en su caso, “pueda” proceder a la retención de los ingresos hasta que se considere cumplida la obligación. Tiene la ventaja de que se trata de una medida temporal, pues cuando la entidad local remita sus cuentas a la institución de control externo se le abonarán las cantidades correspondientes. Se modulan de esta forma los perjuicios que se pueden ocasionar a la corporación incumplidora, que, como ya se ha señalado, en última instancia acabarán recayendo sobre los vecinos de la entidad local. El inconveniente es que no se plantea como una medida automática ante la falta de remisión de cuentas, si no como un “posibilidad” atribuida al Ministerio, que será el que, en última instancia, tome la decisión.

Por su parte, diversas CCAA también han evolucionado en este proceso de concreción para convertir el “deber” genérico de rendir cuentas en una “obligación”.

Las Comunidades de Galicia (2011), Catalunya (2012), Madrid, (2012), Valencia (2010-2014) y Aragón (2015) han modificado su normativa para que las entidades locales no pueden ser beneficiarias de las subvenciones y ayudas públicas de la CCAA si no han rendido previamente sus cuentas a las Instituciones de control externo. En unos casos (Galicia y Aragón) el requisito se exige para la “concesión” de las ayudas, de forma que si no han remitido sus cuentas no podrán obtener subvenciones; en otros (Catalunya, Madrid y Valencia) recae sobre el “pago” de las mismas que quedará suspendido hasta que se cumpla con la obligación impuesta, es decir, se podrán otorgar las subvenciones pero no se abonarán hasta que se hayan rendido las cuentas. En este caso, también se mitigan las consecuencias negativas del incumplimiento, ya que en el momento que se cumpla con la obligación se podrán cobrar las subvenciones y ayudas públicas.

También se han modificado las leyes de creación de las Instituciones de control externo de Castilla y León (2013), del Principado de Asturias (2015) y Galicia (2015) con la finalidad de permitir que quienes no colaboren con las mismas puedan ser compelidos a ello mediante la imposición de multas coercitivas. En todo caso, tal y como ya se ha puesto de manifiesto, esta medida de ejecución forzosa debe respetar el cumplimiento de estrictos requisitos formales y materiales que garanticen los derechos del presunto infractor.

En Canarias (2014) se ha establecido una medida novedosa que permite la retención del 2% de los ingresos que le correspondan de la CCAA a las entidades que no cumplan con la obligación de colaboración. La Audiencia de Cuentas dictará una resolución declarando el incumplimiento y la CCAA procederá a la retención de las cantidades correspondientes. Cuando la entidad infractora cumpla con lo requerido se procederá al pago de los importes retenidos y se evitarán los posibles perjuicios para los vecinos de la entidad. En este caso, a diferencia de lo que ocurre con la regulación de la Ley de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local, no se concibe como una “posibilidad” sino como una obligación, pues la CCAA “deberá” necesariamente retener el importe establecido una vez que la institución de contro
l externo haya dictado la resolución correspondiente.

En estos últimos supuestos, aunque no nos encontramos ante una solución específica para resolver el problema de la falta de rendición de cuentas, no cabe duda que de manera indirecta puede coadyuvar a su cumplimiento, pues las citadas Instituciones de control externo podrán requerir la remisión de cuentas y si el requerimiento no es atendido (falta de colaboración) se podrá acudir a la multa coercitiva o a la retención de los ingresos.

En suma, en la actualidad solamente las Comunidades Autónomas de Navarra y el País Vasco, con sus peculiaridades forales, así como Andalucía y les Illes Balears no han adoptado ninguna medida que permita exigir a las entidades locales el cumplimiento del “deber” de rendir cuentas. Por su parte, en el caso de Castilla y León aunque se ha previsto la posibilidad de imponer multas coercitivas a quienes no colaboren con la Institución de control externo, hasta estos momentos, las cuantías no han sido aprobadas y, en consecuencia, no se pueden aplicar.

Por lo que se refiere a la contratación pública, tradicionalmente el ordenamiento jurídico ha recogido el deber de remitir a las Instituciones de control externo determinados contratos en función de su cuantía. La remisión se efectúa para que tales Instituciones, en el ejercicio de sus competencias, puedan fiscalizarlos; si bien, solo se podrán auditar los contratos enviados, quedando sin control los demás, pues al tratarse de un deber público en sentido estricto, su incumplimiento no lleva aparejada ninguna consecuencia.

En tal sentido, se considera necesario que el ordenamiento jurídico evolucione y realice un proceso de concreción, tal y como se ha hecho con la rendición de cuentas, para convertir el tradicional “deber” de enviar determinados contratos en una “obligación” que permita a las Instituciones de control externo exigir su cumplimiento. Para ello, se debe habilitar a tales Instituciones para que puedan establecer, en el ámbito local, quiénes deben enviar los que superen la cuantía establecida en la Ley de Contratos del Sector Público (el órgano de contratación o el máximo representante de la entidad) y cuáles son los documentos que configuran el extracto del expediente necesarios para su fiscalización.

A su vez, el ordenamiento jurídico también debe recoger expresamente la “obligación” de que las entidades locales envíen anualmente a las Instituciones de control externo una relación de todos los contratos formalizados en el ejercicio.

Las consecuencias del incumplimiento de las citadas “obligaciones” podrían ser algunas de las ya analizadas, como por ejemplo, condicionar el pago de las subvenciones y ayudas públicas o la percepción de determinados ingresos al envío de la citada documentación o la imposición de multas coercitivas a los responsables que no cumplan.

Tales reformas se pueden efectuar, bien a través de la modificación de la legislación de contratos o bien mediante la modificación de las propias leyes de creación de las Instituciones de control externo.

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