Javier de Diego Alonso
Auditor
Consejo de Cuentas de Castilla y León
La reordenación de la oferta de titulaciones universitarias en Castilla y León
RESUMEN
Una de las principales problemáticas a las que se enfrenta el Sistema Universitario Español, como reiteradamente manifiestan numerosos informes y estudios, radica en que la oferta de titulaciones universitarias oficiales es excesiva, repetitiva y desconectada de la demanda docente y de las necesidades del mercado laboral.El Consejo de Cuentas de Castilla y León, en su Informe comparativo de las Universidades Públicas de Castilla y León de 2016, en el marco de una auditoría operativa, ha realizado un análisis de las titulaciones ofertadas por estas universidades y las actuaciones llevadas a cabo por la Comunidad Autónoma para la ordenación del mapa de titulaciones autonómico. Los resultados del trabajo efectuado evidencian que los problemas de la oferta nacional se reproducen a nivel regional, y que la Comunidad no ha ejercitado, de momento, las competencias que le atribuye la legislación vigente para proceder al redimensionamiento de la oferta de grados y másteres de sus universidades públicas.
PALABRAS CLAVE
Universidades públicas y privadas, auditoria operativa, titulaciones universitarias
ABSTRACT
One of the main problems faced by the Spanish University System, as repeatedly stated in numerous reports and studies, is that the offer of official university degrees is excessive, repetitive and disconnected from the demand for teaching and the needs of the labor market. The Court of Accounts of Castilla y León, in its comparative report of the Public Universities of Castilla y León 2016, in the framework of an operational audit, has performed an analysis of the degrees offered by these universities and the actions carried out by the Autonomous Community for the arrangement of the regional map of university degrees. The results of the work done shows that the problems of the national offer reproduce to regional level, and that the Community not has exercised, at the moment, the powers conferred by current legislation to resize the supply of degrees and masters of its public universities.
KEY WORDS
Public and private Universities, performance audit, university degrees
1 PROBLEMAS DE LA OFERTA DE TITULACIONES A NIVEL NACIONAL
De conformidad con numerosos informes y estadísticas relativos al SUE, la oferta de titulaciones oficiales de las Universidades españolas es excesiva, repetitiva, no se encuentra ajustada a la demanda docente y no se corresponde con las demandas del Mercado laboral. Además, esta inadecuada dinámica se ve indefectiblemente agravada por una minoración en el número de alumnos matriculados.
1.1 Oferta de titulaciones excesiva
En cuanto a su carácter excesivo, el Informe de la Universidad española en cifras 2010-2011 ya señalaba que: “A medida que la estructura de Bolonia se ha ido implantando, ha crecido la oferta educativa de grado y postgrado hasta niveles que hoy algunos consideran excesivos para las necesidades del sistema”. Según el Informe Universidad, universitarios y productividad en España, de la Fundación BBVA (2012): “solo en la última década cuando el alumnado ha caído y ya era evidente que no todas las ramas y titulaciones mantenían su atractivo y la matrícula, las universidades se han esforzado por orientar su oferta a la demanda, más ampliando las titulaciones ofrecidas que eliminando aquellas con exceso de oferta.” En esta línea, el Informe de la Comisión de Expertos para la reforma del SUE: “el problema de la oferta del SUE no es tanto, la cantidad de universidades, aunque su número total sea considerable[1], sino el gran volumen de títulos ofertados”.
En el curso 2010/11( cuadro1), en el que se da por finalizada la adaptación al EEES[2], el número de títulos de grado ofertados por las Universidades públicas (UUPP) y privadas era inferior a las titulaciones de 1º y 2º ciclo que se impartían en el curso 2007/08 (se había adaptado el 86%). No obstante, a partir de ese ejercicio no han dejado de crecer, de manera que en el curso 2015/16 los grados ofertados superan, a nivel del conjunto de las Universidades, a las antiguas de 1º y 2º ciclo del curso 2007/08[3]. Ahora bien, este crecimiento ha sido dispar, por cuanto a nivel de las UUPP no se ha alcanzado aún las del curso 2007/08 (93%), mientras que en las U. privadas se han superado holgadamente (144%), lo que evidencia la progresiva importancia de las titulaciones ofertadas por estas últimas universidades (17% en 2007/08 y casi un 25% del total en 2015/16).
Además, la oferta de los másteres del Plan Bolonia que se inició en el curso académico 2006/07 ha experimentado una subida espectacular (cuadro 2) y los másteres de las U. privadas alcanzan ya aproximadamente un 20% del total en el curso 2015/16.
1.2 Homogeneidad de la oferta de titulaciones
El exceso de oferta, ha ocasionado una proliferación de titulaciones repetidas en casi todos los Campus universitarios. Así, el informe de la CRUE 2010-2011 ya remarcaba que: “Además, y pese a la existencia de un registro abierto y no un catálogo cerrado, la mayoría de las universidades ofrecen los mismos títulos o muy semejantes reproduciendo un modelo generalista de estudios con bajos niveles de especialización”. A su vez, el Informe de la Fundación BBVA señala que: “en todas las provincias hay oferta universitaria, lo que permite a la mayoría de los estudiantes residir en su domicilio familiar y acudir a la universidad en su ciudad o con desplazamientos en el día, sin pernoctar”. Más recientemente, el Informe de la Comisión de Expertos alude a este problema indicando: “nuestras universidades poseen una estructura demasiado homogénea y,….., ofrecen una gran mayoría de estudios comunes, muchos de ellos repetidos un sinnúmero de veces y, con frecuencia, dentro de reducidísimas áreas geográficas o en la misma ciudad. Las universidades españolas están poco especializadas y reproducen casi exclusivamente el mismo modelo”.
1.3 Inadecuación de la oferta a la demanda docente
A estos efectos, el Informe de la Fundación BBVA señala: “Otros desajustes preocupantes son los permanentes excesos de oferta o de demanda de ciertas titulaciones. En ciencias de la salud existen excesos permanentes de demanda que indican el fuerte atractivo de algunos centros y titulaciones…En sentido contrario, tampoco son razonables los excesos permanentes de oferta en algunas titulaciones de humanidades y ciencias experimentales en bastantes universidades porque reflejan la existencia de capacidad ociosa resultado de su rigidez y lentitud a la hora de adaptar y reasignar sus recursos”. Según el Documento de mejora y seguimiento de las políticas de financiación de las Universidades (2010): “la respuesta de la oferta a los cambios de la demanda docente no es satisfactoria y tiene consecuencias en dos direcciones: sobre la capacidad de responder a las preferencias sociales y sobre los costes de prestación de los servicios. Es importante prestar atención y mejorar la gestión en este terreno, asumiendo los costes de las ineficiencias….”
1.4 Desconexión de la oferta con las demandas del Mercado laboral
Otro de los problemas más significativos del mapa de titulaciones nacional estriba en la falta de conexión entre las titulaciones ofertadas y las necesidades reales del mercado laboral. A estos efectos, el informe de la Comisión de Expertos señala: “Las cifras de desempleo y subempleo entre los graduados hace recomendable el establecimiento de una serie de medidas que ayuden a diagnosticar sus causas. Tan preocupantes son los títulos con un escaso número de estudiantes como los títulos que se repiten una y otra vez en la mayoría de las universidades, incluso con muchos alumnos, pero que ofrecen escasas posibilidades de empleo”.
1.5 Reducción del número de alumnos matriculados
Además, toda esta dinámica debe ponerse en relación con la demanda de los alumnos. Así, conforme a las estadísticas del MECD, entre 2008/09 y 2015/16 el número de alumnos matriculados en las titulaciones de grado y 1º y 2º ciclo ha pasado de 1.379.726 a 1.329.109 lo que supone un retroceso de 3,67%, con un comportamiento de disminución del 6,22% en las UUPP y de incremento del 17,68% en las U. privadas, lo que ha determinado que estas últimas pasen a absorber el 13,04% de los estudiantes (frente al 10,67% del curso 08/09). En el caso de los másteres, el cambio de estructura de las enseñanzas oficiales ha originado una evolución de 50.421 a 166.908 alumnos matriculados, con un crecimiento del 231,03 %, si bien también este aumento ha sido desigual, ya que mientras las UUPP han crecido un 167,11%, las privadas experimentaron un potente crecimiento del 587,40%, que ha originado que casi, uno de cada tres alumnos matriculados en máster lo sea, actualmente, en una U. privada.
2 SITUACIÓN DEL MAPA DE TITULACIONES EN CASTILLA Y LEÓN
La mayoría de los problemas del mapa de titulaciones nacional son perfectamente extrapolables a la oferta de titulaciones autonómica. Ratificando esa afirmación, la exposición de motivos del Decreto 64/2013 de 3 de octubre, de ordenación de las enseñanzas universitarias oficiales en Castilla y León señala: “la oferta de títulos de grado y máster universitario es el resultado de la aplicación de la reforma legislativa que ha adaptado los planes de estudio al EEES y que se traducido en la conversión de las ingenierías técnicas y superiores, arquitecturas y arquitecturas técnicas, diplomaturas, licenciaturas de ciclo largo y de segundo ciclo, en grados y en la implantación de las nuevas enseñanzas de máster. La premura en el proceso, al contar con fechas límite…, junto con factores tales como la disminución del número de habitantes en la región en la franja de edad más relevante para iniciar los estudios universitarios, y el aumento del número de universidades, tanto públicas como privadas, hace que exista una elevada oferta de enseñanzas de grado y máster, lo cual,…., tiene como consecuencia no deseada la existencia de un número significativo de titulaciones con escasa demanda y que además, se encuentren repetidas en más de un Campus Universitario de la CA.”
El Informe del Consejo de Cuentas de Castilla y León comparativo de las UUPP de esa CA de 2016, ha efectuado un análisis que, en el curso 2015/16, corrobora el diagnóstico de la situación esbozado por el citado Decreto autonómico.
2.1 Exceso de titulaciones y falta de conexión con la demanda docente
Respecto a las titulaciones de grado, el Informe señala: “La adaptación de las UUPP de Castilla y León al EEES ha supuesto un excesivo incremento del número de titulaciones de grado y plazas ofertadas en todas las ramas de conocimiento sin que se haya obtenido una respuesta suficiente en los datos de matrícula de manera que 57 titulaciones de grado de las 198 totales tienen una media de alumnos inferior a 35”[4]. El Informe realiza un análisis individualizado, para cada una de las UUPP y por ramas de conocimiento, del grado de satisfacción de la oferta[5], entre los cursos académicos 2011/12 y 2015/16.
Como puede observarse a nivel del conjunto de las 4 UUPP en el curso 2015/16 casi se queda una plaza sin cubrir de cada 5 ofertadas. A nivel individualizado, ULE y USAL son las que tienen un mayor exceso de oferta, ya que la satisfacción se queda en un 74% y 77% respectivamente, mientras que UBU es la mejor situada (94%).
Por ramas, parece claro que a nivel conjunto, Arte y Humanidades e Ingenierías y Arquitectura presentan una menor satisfacción de la oferta (71% y 63% respectivamente), mientras que en el lado opuesto se posiciona Ciencias de la Salud, que a la vista de los datos es donde existe mayor equilibrio entre oferta y demanda. A título particular, destacan por su bajo grado satisfacción de la oferta: UBU (en Ingenierías y Arquitectura un 73%); ULE (en Artes y Humanidades e Ingenierías y Arquitectura no cubre prácticamente 1 de cada 2 plazas que oferta); USAL y UVA (Artes y Humanidades con un 71% y 70% e Ingenierías y Arquitectura con un 48% y 74% respectivamente).
En cuanto a los másteres la situación es aún más alarmante, ya que según el Informe: “La oferta está sobredimensionada en las 4 UUPP con una demanda que obtiene una satisfacción de la oferta inferior al 50%, lo que supone que 79 títulos de los 190 que se ofertan tiene una media de alumnos inferior a 15”.
En Castilla y León solo se cubren 4 de cada 10 plazas ofertadas. Además, esta dinámica se observa en todas las ramas (satisfacción inferior al 50%) y en casi todas las UUPP (menor al 50% en todas ellas excepto en la UBU).
Además, si acudimos a la demanda académica media[6], los cuadros 1.1.2.12 y 1.1.3.4 de la Universidad Española en cifras 2014/15, nos muestran, para las titulaciones de grado y de máster ofertadas por centros propios de las UUPP presenciales, que la situación de las Universidades autonómicas en el curso 2014/15 está muy lejos de la media nacional.
Como puede observarse en los gráficos adjuntos, extraídos de esos cuadros, la demanda académica media de los grados en Castilla León es de 299 alumnos por título, muy lejos de la media nacional que se sitúa en 417, lo que la coloca en la posición 15ª de entre las 17 CAs. En las titulaciones de máster, la situación es peor, aún si cabe, ya que la media autonómica es de 16 frente a los 30 de la media nacional (casi la mitad), lo que relega a la CA al última lugar entre las CAs.
2.2 Desconexión con la demanda del Mercado de trabajo
El análisis del Informe se ha efectuado a partir del estudio realizado por el MECD y la Seguridad Social sobre la inserción laboral de los titulados universitarios del curso 2009/10 en base a los datos de afiliación a la Seguridad Social en los años siguientes a su graduación. Como puede observarse de los 14.807 graduados en ese curso sólo un 62% (9.180) están afiliados a la Seguridad Social cuatro años después.
Las ramas con mejor porcentaje de afiliación son Ciencias de la Salud e Ingeniería y Arquitectura, mientras que en el extremo opuesto se sitúan Artes y Humanidades y Ciencias (44% y 58% en 2014) que, además, son las menos demandadas. En cuanto a la rama de Ciencias Sociales y Jurídicas y a pesar de ser sus titulaciones las más demandadas, su tasa de afiliación en el cuarto año sólo alcanza un 62%, por lo tanto, 6 puntos por debajo de Ciencias de la Salud, que es la rama de mayor afiliación (68%).
El Informe igualmente destaca que: “La tasa de afiliación a la Seguridad Social de los graduados universitarios en el año siguiente a obtener la titulación es superior en 12 puntos porcentuales en las Universidades privadas frente a las UUPP…”.
2.3 Homogeneidad y repetición de titulaciones en varias Universidades
Como se manifiesta en el Informe: “El análisis de la oferta en los distintos Campus de las UUPP pone de manifiesto una excesiva dispersión de determinadas titulaciones que se imparten simultáneamente en más de 3 Campus de la Comunidad, en algunos casos, con escasa respuesta de la demanda de estudiantes”.
El Informe, además, pone en relación este análisis con la demanda docente y con el Mercado laboral, lo que le lleva a recomendar:“ prestar atención a la excesiva presencia de determinadas titulaciones en la mayoría de Campus de las UUPP que presentan bajos datos de matrícula ( y que en ocasiones son también ofertadas por las U. privadas) cual es el caso: de los grados de Historia y Lengua Española y Literatura, de León; Relaciones Laborales y Recursos Humanos de Segovia; Turismo, en Ávila y Segovia; Administración y Dirección de Empresas, en Soria y Segovia; Ingeniería Mecánica e Ingeniería Eléctrica, Industrial y Automática en Béjar y Educación Infantil en Ávila, Zamora y Segovia”; “y a revisar la conveniencia de mantener en la mayor parte de los Campus los grados de Educación Infantil, Primaria y Enfermería a la vista de los datos de afiliación a la Seguridad Social de sus egresados no superiores al 62%”. Asimismo, el Informe significa que: “Las U. privadas, con una oferta de títulos de grado muy inferior, inciden en las ramas de conocimiento que presentan una mayor demanda en las UUPP, por tanto, apenas tienen presencia en las ramas deficitarias”.
2.4 Reducción actual y a futuro del número de alumnos
Toda esta problemática se ve seriamente comprometida si adicionalmente consideramos la evolución de los alumnos matriculados, en conjunto y por tipo de Universidad.
Según el Informe: “Los alumnos matriculados en las UUPP disminuyen un 16% desde el año 2011 hasta el actual. Con carácter general, esta tendencia es más amplia en los alumnos que proceden de la CA frente a los alumnos de otras procedencias”.
Además, y al igual que en el ámbito nacional, la evolutiva del número de alumnos matriculados ha sido diferente en las UUPP y privadas. Conforme a las estadísticas del MECD, entre 2008/09 y 2015/16 el número de alumnos matriculados en grado y 1º y 2º ciclo ha retrocedido un 10,30%, pero mientras que en las UUPP la caída ha sido del 14,57%, en las privadas se ha producido un aumento del 31,24%, lo que ha llevado a que su participación en el total haya pasado del 9,51% del curso 2008/09 al 13,91% en 2015/16. En cuanto a los másteres, los alumnos han crecido en las UUPP un 219,98%, siendo el crecimiento de las privadas del 340,21%, de modo que en 2015/16 los matriculados en estas universidades representan ya un 34,58% del total del alumnado.
Por otra parte, la situación no parece que vaya a cambiar demasiado en los próximos años, ya que como destaca el Informe: “La previsible evolución de la población de Castilla y León comprendida entre los 17 y los 24 años, desde el año 2016 hasta el 2020, es decreciente, por tanto, no es probable que se produzca un incremento de matrícula con estudiantes de la CA”.
3 RESPONSABILIDAD DE LOS PROBLEMAS DE LA OFERTA DE TITULACIONES.
3.1 Implantación/ supresión de titulaciones en UUPP
La LOU (art. 8.2) señala que la implantación y supresión de las enseñanzas conducentes a la obtención de títulos de carácter oficial, será acordada por las CAs, bien por propia iniciativa, con el acuerdo del Consejo de Gobierno de la universidad, bien por iniciativa de la universidad, mediante propuesta del Consejo de Gobierno, en ambos casos, con informe previo favorable del Consejo Social. La literalidad del artículo nos permite atisbar tres cuestiones nucleares que deben ser abordadas.
En primer lugar, que conforme a la distribución competencial señalada, la responsabilidad de los problemas señalados, en principio, es compartida entre las UUPP y las CAs. En este sentido, el Informe de la Comisión de Expertos señala que “el exceso de oferta académica pone de manifiesto… el escaso esfuerzo que al introducir nuevos títulos realizan las instituciones competentes (universidades, actuales consejos sociales y CAs) por conseguir una planificación estratégica que tenga en cuenta la oferta universitaria ya existente, tanto en la propia CA como en otras”[7].
En segundo término, que la LOU confiere a las UUPP amplísimos poderes a efectos de la creación o eliminación de sus titulaciones oficiales, ya que, la decisión de proceder en uno u otro sentido, requiere, en todo caso, de una voluntad manifiesta de su Consejo de Gobierno y Consejo Social, por lo que es evidente que la situación actual es consecuencia, en parte, del inadecuado ejercicio de sus competencias por parte de las UUPP. Si bien es la CA, la que, en última instancia, debe acordar la implantación o supresión de las titulaciones universitarias, para llegar a tomar esas decisiones es necesario que, previamente, las UUPP hayan iniciado los oportunos procedimientos, o que si los ha promovido la Comunidad, exista antes acuerdo del Consejo de Gobierno universitario e informe del Consejo Social. Este blindaje competencial de la LOU en favor de las UUPP, dificulta la operatividad del procedimiento de ordenación de titulaciones, en la medida en que los acuerdos autonómicos denegando autorizaciones para nuevas titulaciones o suprimiendo titulaciones ya existentes, quedan totalmente supeditados a que las UUPP no bloqueen las decisiones adoptadas. Así se destaca en el Informe de fiscalización: “la Consejería que ostenta las competencias para la reordenación del Mapa de titulaciones, no puede ejercitarlas en su totalidad por cuanto las decisiones relativas a la supresión o implantación de nuevas enseñanzas pueden invalidarse por el veto del Consejo Social”.
Por último, que sin exonerar de la culpa que indudablemente corresponde a las Universidades, la gravosa situación actual es consecuencia, en gran parte, del deficiente ejercicio de sus competencias por parte de las CAs, ya que a ellas les corresponden las tareas de coordinación y supervisión de las titulaciones impartidas por las UUPP en su ámbito territorial. Estas administraciones, con carácter general, han sido excesivamente permisivas en las autorizaciones para la implantación de nuevos títulos y no han promovido la supresión de titulaciones repetidas, con escasa demanda docente y social, y financiación insuficiente. Las CAs no pueden escudarse en que son las UUPP las que tienen la última palabra en virtud de las competencias que la LOU les atribuye, ya que si bien es evidente que estas pueden “rebelarse” ante las decisiones autonómicas, no es menos cierto que las CAs disponen de un instrumento que puede emplearse, como último recurso, para reconducir su posición: los modelos de financiación. Así, el Informe del Consejo de Coordinación Universitaria de 20 de abril de 2007, ya señalaba que: “los modelos de financiación deben procurar no financiar ineficiencia, es decir, no financiar oferta de servicios docentes demandados por debajo del umbral que el financiador considera que justifica la existencia de la oferta, ya que es difícil comprender, salvo por razones estratégicas, de interés general o de existencia de capacidad docente estructural no reducible, ofertas de titulaciones de grado con un número de nuevos entrantes anuales por debajo de 75 alumnos” [8]. A su vez, el Informe de la Comisión de Expertos señala que: “los mecanismos de financiación de las universidades deberían tener en cuenta si se está o no fomentando este equilibrio” (entre oferta y demanda). Así se remarca también en el Informe del Consejo que con respecto a la supresión de titulaciones indica: “podrían plantearse opciones como la que señala el Informe del Consejo de Coordinación Universitaria de minorar la financiación en los Contratos-programa para el supuesto de que iniciado el procedimiento por parte de la CA, las UUPP decidan mantener estas titulaciones, garantizándose de este modo una mayor eficiencia en la prestación del servicio.”
3.2 Implantación/supresión de titulaciones en las U. privadas
En el caso de las U. privadas, la implantación y supresión de titulaciones de carácter oficial se debe efectuar también mediante acuerdo de las CAs, si bien, y a diferencia con las UUPP, solo puede iniciarse el procedimiento a propuesta de la Universidad (art. 12 LOU). No cabe aquí que el comienzo de la tramitación sea a instancia autonómica, por lo que, tanto la implantación como la supresión, requieren de una propuesta previa por parte de la U. privada. Además, las CAs no pueden denegar la implantación de las nuevas enseñanzas solicitadas por las U. privadas en base a que idénticas o similares titulaciones ya están siendo ofertadas por sus UUPP[9].
4 EJERCICIO POR LA COMUNIDAD DE CYL DE LAS COMPETENCIAS DE ORDENACIÓN DEL MAPA DE TITULACIONES AUTONÓMICO
4.1 Programación universitaria y Mapa de titulaciones
La CA tiene competencia exclusiva para la programación y coordinación del sistema universitario de Castilla y León (art. 73.3 del Estatuto). En ese marco competencial, la Junta debe aprobar la Programación universitaria de Castilla y León, que es el instrumento de planificación, ordenación y coordinación de la actividad universitaria (art. 9 LUCYL) y la Consejería de Educación debe aprobar un Mapa de titulaciones oficiales (art. 15.1 LUCYL). A estos efectos, el Informe recalca que: “no se han desarrollado las competencias que se refieren a la planificación universitaria de la CA: la aprobación de la Programación universitaria y el Mapa oficial de titulaciones.”
4.2 Implantación de las enseñanzas de grado y máster
También incumbe a la CA en la esfera competencial delimitada por la LOU acordar la implantación de las nuevas titulaciones oficiales. El Decreto 64/2013 establece que para la implantación deben tenerse en cuenta, entre otros, los siguientes criterios: la adecuada distribución geográfica y las posibilidades de inserción en el entorno de las actividades, teniendo en cuenta el número potencial de usuarios de servicios correspondientes; la disponibilidad de una financiación suficiente en la medida en que los costes de su implantación puedan ser asumidos por la Universidad y por la CA; la aparición de nuevas necesidades educativas que aconsejen su implantación; y la especialización y la complementariedad del mapa de titulaciones autonómico, para lo que los nuevos grados deben diferenciarse en 60 créditos ECTS de los existentes en la misma rama, mientras que en los másteres, las competencias y contenidos deben diferenciarse un 40%.
Respecto el ejercicio de esta competencia, el Informe concluye: “la actual distribución del número de titulaciones con un exceso de oferta tanto de títulos de grado y máster como de plazas, evidencia que no han sido valorados adecuadamente los criterios establecidos en la normativa autonómica para la implantación de las enseñanzas…”. Ratifica esta afirmación, la contestación del Consejero de Educación ante una interpelación realizada por el Grupo Socialista en el Pleno de las Cortes de Castilla y León el 1/12/2015: “Lo que no es sostenible, no es de recibo, es la situación actual, que es una situación totalmente de barra libre. No tenemos ahora mismo, de hecho, un criterio razonable alguno para distinguir grados y másteres, de tal manera que se están implantando sin ningún criterio una vez que se verifica unos ciertos…indicios de calidad, a partir de nuestra Agencia de Calidad. Esto es insostenible.”
4.3 Supresión de titulaciones de grado y máster
De acuerdo con el art. 6 del Decreto, la CA y la Universidad pueden iniciar el procedimiento para acordar la supresión de enseñanzas de grado cuando la Universidad haya tenido una media de alumnos de nuevo ingreso en los 3 últimos cursos menor de 35 alumnos. Empero, el Decreto contempla una serie de excepciones a la aplicación de ese criterio[10].
Finalizado el proceso de preinscripción del curso 2014/15, y a la vista de la información de los cursos 2012/13 a 2014/15, la Consejería de Educación determinó los grados de las 4 UUPP que tenían una promedio de matriculación, de nuevo ingreso, inferior a 35 alumnos (52 titulaciones) y lo puso en su conocimiento (19-11-2014) a efectos de que, cada una de ellas informara sobre las actuaciones que tenía previstas realizar respecto esas titulaciones deficitarias. En su contestación al requerimiento autonómico: “las UUPP plantean soluciones alternativas pero en ningún caso contemplan la opción de suprimir titulaciones deficitarias: por un lado, acuden a la implantación de dobles grados[11] y enseñanzas semipresenciales y, por otro, invocan las excepciones previstas en el Decreto para eludir el inicio del proceso de supresión”. Ante esta contestación, la CA tampoco hizo nada al respecto, a pesar de que ella también ostenta, conjuntamente con las UUPP, la competencia para poder iniciar el procedimiento. Así se señala en el Informe: “Tras la respuesta ofrecida por las UUPP, la Consejería de Educación no inició ningún expediente de supresión de títulos ni en ese año académico (2014/15) ni en el siguiente (2015/16) en el que los datos de matrícula presentan una situación similar”.
El Consejo en su Informe, analiza el promedio de matriculación de ingreso de las titulaciones de grado de las UUPP entre los cursos 2013/14 a 2015/16, concluyendo que: “De las 198 titulaciones de grado actualmente implantadas en las 4 UUPP, 57 presentan una media de alumnos en los tres últimos cursos inferior a 35, umbral mínimo establecido en el Decreto 64/2013, por debajo del cual puede iniciarse la supresión de títulos.” Además, para hacer el examen en términos análogos a lo previsto en el Decreto, el Informe, calcula paralelamente las titulaciones deficitarias aplicando las excepciones previstas en el mismo e invocadas por las UUPP: “con la conclusión de una nueva relación final de 20 titulaciones deficitarias, frente a las 57 iniciales, para las que procedería iniciar el proceso de supresión”. Ahora bien, el Informe al mismo tiempo, critica estas excepciones y recomienda su revisión normativa[12] y el análisis individualizado de las titulaciones de grado excepcionadas.
El Decreto 64/2013 establece para la supresión de las titulaciones de máster una regulación similar a la de los grados, ya que posibilita iniciar el procedimiento cuando la media de alumnos de nuevo ingreso en los 3 últimos cursos sea menor de 15, salvo cuando el límite de plazas sea igual o inferior a ese número.
En este caso, y a diferencia con las titulaciones de grado, la Consejería de Educación no ha realizado ningún trámite para iniciar el proceso de supresión, a pesar de que de acuerdo con el análisis del Consejo: “la aplicación del Decreto aprobado por la Consejería de Educación, posibilitaría la supresión de 79 títulos de máster (de los 190 existentes en el curso 2015/16) que cuentan con una media de alumnos inferior a 15 en los tres últimos cursos anteriores al 2015/16” [13].
Finalmente, el Informe también recomienda que se modifique el Decreto, para incorporar otros criterios adicionales para poder iniciar el procedimiento de supresión de titulaciones de grado y máster, como por ejemplo, su coste y sus fuentes de financiación y su conexión con las necesidades del mercado de trabajo[14].
5 ACUERDOS DE LA CONSEJERÍA DE EDUCACIÓN Y LAS UUPP Y PRIVADAS
Como señala el apartado V del Informe “Hechos posteriores”, una vez enviado este a alegaciones, se firmaron sendos acuerdos por la Consejería de Educación con las UUPP y privadas el 27/07/2016 para la implantación de nuevas enseñanzas de grado y máster en el período 2016/2019. En el cuadro adjunto se incluyen los principales pactos suscritos[15].
5.1 Creación de nuevas titulaciones en las UUPP
Si bien la literalidad del acuerdo permitía albergar ciertas esperanzas de que la Comunidad, restringiera la creación de nuevas titulaciones por parte de las UUPP, la realidad es muy diferente.
La regla general señala taxativamente que las Universidades hasta la finalización del curso académico 2018/19 se comprometen, de una parte, y en lo relativo a los grados, a no solicitar la verificación ni la implantación de nuevos títulos, y de otra, y en lo atinente a los másteres, a sólo solicitar la verificación e implantación de los que figuran incorporados en el Acuerdo (35 nuevas enseñanzas). No obstante, posteriormente se contemplan excepciones que pueden dejar esa regla prácticamente sin contenido.
Tanto en los grados como en los másteres se señala que la norma general no será de aplicación cuando exista pacto en sentido contrario adoptado por unanimidad entre los Rectores y la Consejería de Educación. Y el Consejero, en su comparecencia ante la Comisión de Educación de las Cortes de Castilla y León de 13 de septiembre de 2016, deja claro que el Acuerdo, a estos efectos, más que una prohibición, constituye un nuevo procedimiento para la implantación de titulaciones y que, a lo largo de los 3 cursos académicos, se van a continuar autorizando enseñanzas, sobre todo, de máster. Así, el Consejero señala: “se prohíbe crear, esa palabra, prohibir….es muy rotunda, muy sonora, pero en realidad se salva con la expresión “salvo que”. Y efectivamente, da la impresión de que hay una excepcionalidad, pero nuestro compromiso es que todos los años, los próximos tres años, una vez al año se abra esa ventana de oportunidad para que las UUPP establezcan grados y posgrados; y por tanto, no es una excepcionalidad sino más bien un método. Cada año… ya hemos quedado para junio-julio de 2017 para ver los nuevos grados. Por eso también es verdad que hay 59 posgrados másteres en las privadas y sólo 35 en las UUPP, por eso son los 35 iniciales, son los 35 de este año. En julio estoy seguro de que se van a aprobar nuevos másteres en las UUPP, al año siguiente también y al año siguiente también. Y además, tenemos un acuerdo no escrito de los rectores y de la Consejería de que el juicio de implantación de los másteres sea mucho más benevolente que el de los grados, mucho menos exigente, porque los másteres exigen…o sea, tienen una arquitectura más leve, más adaptada a la coyuntura, hay un mayor margen de decisión, y debe serlo así. O sea que posiblemente dentro de 3 años las privadas serán 59 estrictamente, pero las UUPP serán bastantes más de 35”.
Por otra parte, y en cuanto a los másteres no parece que esos 35 nuevos títulos para el curso 2016/17 comporten una contención sustancial de la oferta, sobre todo, si lo comparamos con la variación experimentada entre los cursos 2011/12 y 2015/16. Tal y como se refleja en el cuadro siguiente, en 5 cursos, la oferta de másteres se incrementó en 33 títulos, mientras que el Acuerdo posibilita la creación de 35 nuevos solo en el curso 2016/17 según el Consejero de Educación.
Además el Acuerdo, contempla otra serie de medidas que, inexorablemente conducirán a que se implanten titulaciones de grado y máster adicionales a las que actualmente se imparten, ya que las UUPP y la Consejería se comprometen a crear un consorcio para la creación de una red común de estudios universitarios semipresenciales y a distancia, a poner en marcha desde el curso 2017/18 y, también, un nuevo programa de estudios de postgrado estratégicos antes del 1 de octubre de 2017.
5.2 Supresión de titulaciones en las UUPP
El Acuerdo nada indica sobre las titulaciones oficiales de máster, por lo que, en principio, parece que la posición autonómica continuará siendo la misma, esto es, la de no iniciar el procedimiento de supresión contemplado en el art. 6 del Decreto 64/2013[16].
En cuanto a la eliminación de las titulaciones de grado tampoco cabe intuir que la Comunidad vaya a proceder de una manera muy diferente a como se ha hecho hasta ahora. Se pone en conocimiento de las UUPP las titulaciones deficitarias y se les reclama que presenten un plan de viabilidad, posponiéndose, de este modo, la posible decisión para iniciar el procedimiento de supresión casi 3 años y medio[17]. Además, las manifestaciones del Consejero, en su comparecencia de 13 de septiembre de 2016 para informar sobre los Acuerdos, no permiten deducir que la administración autonómica sea muy partidaria de iniciar el procedimiento de supresión de las titulaciones de grado deficitarias cuando concluya el plazo otorgado: “Por supuesto, el mapa de titulaciones, lo que tradicionalmente se pensaba era cerrar unos centros que tienen pocos alumnos -tenemos un listado de centros con pocos alumnos, que no llegan a 35 alumnos los últimos 3 años-, hay una serie de reglas. Pero esta no es… no nos ha parecido que fuera la cuestión central, hemos cambiado completamente el enfoque, porque estos estudios con muy pocos alumnos se están muriendo por sí solos, no hace falta sobreactuar, y, en ocasiones, lo que ocurre es que la propia universidad no lo cierra formalmente, pero sí de hecho, como ha ocurrido con varios grados en algunas universidades, donde formalmente figura, pero, ante una matrícula de 1 o 2, la universidad no matriculaba, sino que derivaba a los alumnos a otras. Por otro lado, dado que el profesorado ya está y lo tenemos, tampoco supone ningún… ninguna mejora de ningún tipo suprimir… suprimir nada, digamos, ¿no? O sea, realmente, el esfuerzo racionalizador va por adelantarnos al futuro, por introducir racionalidad, no tanto por poner guillotina a procesos que, de suyo, no son viables. Al revés, lo que pensamos es que algunos de estos centros sí son viables; hemos pedido… uno de los puntos del pacto es que las universidades elaboren un estudio de viabilidad -vamos a… vamos, están identificados los grados con muy poca matrícula, les vamos a pedir a cada universidad que nos digan qué piensan hacer. De hecho, ya están trabajando en ello, con las fórmulas de… en candelabro, en Salamanca, las dobles titulaciones, que están funcionando, etc.” [18]
5.3 Creación/ Supresión de titulaciones en las U. privadas
Para las U. privadas, las posibilidades de la CA, como ya se ha comentado, son mucho más limitadas que respecto de las UUPP, ya que no puede iniciar el proceso de supresión de las enseñanzas actuales, ni tampoco puede denegar la implantación de nuevas titulaciones sin razones debidamente justificadas que avalen su posición.
Así, el Acuerdo voluntariamente suscrito por las U. privadas incluye únicamente las titulaciones que estas pueden solicitar en los 3 cursos ya señalados, listado que en palabras del Consejero “es mucho más corto respecto de lo que ellas pedían”, pero que, pese a ello, marca una estrategia claramente expansiva como clarifica el cuadro anterior. Se pasa de las 17 titulaciones de grado y 19 de máster implantadas en 5 cursos, a la posibilidad de crear 25 nuevas enseñanzas de grado y 59 de máster en 3 cursos.
6 CONCLUSIONES
La adaptación al EEES ha desembocado en una oferta académica de titulaciones oficiales desbordante y que, además, es repetitiva y discordante con la demanda académica y con las necesidades del mercado de trabajo. El Informe del Consejo de Cuentas demuestra que esta “burbuja académica” existe en Castilla y León y que es una consecuencia directa de la falta de ejercicio por parte de las UUPP y, sobre todo, de la CA, de las competencias que les atribuye el marco legislativo estatal y autonómico para la racionalización del mapa de titulaciones regional. Además, las medidas contenidas en el Acuerdo, suscrito con posterioridad a la emisión del Informe, entre las UUPP y Privadas y la CA, tampoco parece que vayan a revertir la situación actual, sino más bien, por el contrario, alimentar la “burbuja académica” con nuevas titulaciones. A esta inacción autonómica ya se referían Hernández Armenteros y Pérez García (2011) en su polémica tribuna de “El País” al señalar: “que los problemas de eficiencia que afectan a las UUPP tienen su origen en factores externos a las mismas”, y que entre ellos se incluye “la inadecuación de oferta a la demanda de estudios ….está provocada en una parte sustancial por la voluntad de las autoridades públicas de extender la oferta territorial de las enseñanzas universitarias, mediante la creación de nuevas universidades y campus locales, con el objetivo de aproximar los servicios universitarios a los usuarios… Junto a ello, ha agudizado el problema la dejación del ejercicio de sus competencias de coordinación del mapa de titulaciones por parte de las CAs, sobre el que tiene capacidad plena de autorización o no”.
Las UUPP, bajo el manto de una financiación pública que no discrimina entre titulaciones eficientes e ineficientes, es poco probable que, de forma individualizada, encuentren los estímulos y alicientes adecuados para pilotar los procesos necesarios para reordenar su oferta de títulos, por lo que debe ser la CA, la que a nivel global, efectúe las propuestas necesarias para reorganizar el mapa de titulaciones autonómico. En un mercado libre en el que no puede, ni debe, restringirse la implantación de nuevas titulaciones por las U. privadas y en el que, en consecuencia, cada vez va a existir una mayor competencia entre estas y las UUPP para la captación de unos alumnos cada vez más escasos, la CA, en tanto principal financiadora de las UUPP de su ámbito territorial, debe adoptar decisiones que, de forma real, limiten la implantación y promuevan la supresión de aquellas titulaciones en las que no concurren los requisitos objetivos previamente fijados relativos a demanda, financiación y vinculación con el mercado de trabajo. Sólo así se podrá poner fin a esa disparatada dinámica, garantizando un uso más eficiente de los recursos públicos por parte de las UUPP, fomentando su especialización y reorientando la oferta universitaria para lograr un mapa de titulaciones sin redundancias, conectado con la demanda docente y con las necesidades reales del mercado laboral.
BIBLIOGRAFÍA
Comisión de expertos para la reforma del SUE, “Propuestas para la reforma y mejora de la calidad y eficiencia del Sistema Universitario Español”, 12 de febrero de 2013.
Azcárraga, J.A., “La reforma universitaria: una defensa del informe (12-II-2003) de la Comisión de expertos con reflexiones personales, datos y notas históricas para el futuro”, ponencia del Encuentro sobre la Reforma del Régimen Jurídico Universitario organizado por la UIMP, 19-21 de noviembre de 2014
Crue, “La universidad española en cifras” 2010-2011 y 2014-2015
Consejo de Coordinación Universitaria, “Financiación del sistema universitario español”, 20 de abril de 2007
Consejo de Universidades y Conferencia General de Política Universitaria, “Documento de mejora y seguimiento de las políticas de financiación de las Universidades para promover la excelencia académica e incrementar el impacto socioeconómico del Sistema Universitario Español”, 26 de abril de 2010
Péréz García, F. y Serrano Martínez, L. “Universidad, Universitarios y productividad en España”, Fundación BBVA, 2012
Hernandez Armenteros, J. y Pérez García, J.A. “Tergiversaciones sobre la eficiencia del Sistema Universitario Público español y ajustes fiscales”, tribuna de “El País” de 10 de junio de 2011
Consejo de Cuentas de Castilla y León. “Informe Comparativo sobre las Universidades Públicas de Castilla y León”, 2016
[1]El informe de la CRUE de la Universidad española en cifras 2014-2015 por comparativa con las universidades norteamericanas concluye que “el sistema universitario español tiene en la actualidad un número de universidades acorde con el tamaño de la población a la que ofrece servicios de educación superior”. Según Datos y cifras del SUE curso 2015/16 del MECD, en ese curso había en España 84 universidades, de las cuales 50 eran públicas -47 presenciales, una no presencial (la UNED) y 2 especiales (UIMP y la Universidad Internacional de Andalucía)- y 34 privadas -29 presenciales de las que 2 no tienen actividad y 5 no presenciales-.
[2] En el curso 2010/11 no se podían ofertar enseñanzas de primer curso de los planes de estudios anteriores (DA 1º del RD 1393/2007). Por lo que, en 2010/11 todas las titulaciones debían tener implantado al menos el 1º curso de los nuevos planes de estudios con las directrices del proceso de Bolonia.
[3] Este análisis se ha efectuado, sin considerar las programaciones conjuntas de estudios de grado, que cada vez tienen mayor relevancia. De haberse tenido en cuenta se habrían superado con creces las titulaciones de 1º y 2º ciclo del curso 2007/08. Así, por ejemplo en 15/16 estas programaciones ascendieron a 571 (303 de UUPP y 268 de U. privadas).
[4] Una excesiva oferta de la que es consciente la CA. Así, el Consejero de Educación en su comparecencia ante la Comisión de Educación de las Cortes de Castilla Y León de 13/09/2016 señala: “Para que se den cuenta de la situación, el sistema de Bolonia ha cambiado el modo de creación de oferta académica de grados y másteres y ha permitido una inflación extraordinaria de estudios”.
[5] Ratio que resulta del cociente entre los alumnos de nuevo ingreso y las plazas ofertadas.
[6] Ratio que se calcula como el cociente entre el número de alumnos matriculados y el número de titulaciones ofertadas y que se utiliza habitualmente para contrastar la conexión entre oferta y demanda académica.
[7] A su vez, José Adolfo de Azcárraga (2015): “Tampoco los rectores ni las CAs…, adoptaron en su día una política universitaria que evitara (en el caso de los primeros) y contuviera (en el de las segundas) la desordenada expansión que ha conducido a la actual burbuja académica…. Se diría que unos y otras crean facultades y estudios como los niños coleccionan cromos, con la misma obsesión (pero con distinto gasto) por tener la colección completa”.
[8]En términos similares el Documento de mejora y seguimiento de las Políticas de Financiación de las Universidades para promover la excelencia académica e incrementar el impacto socioeconómico del SUE de 26 de abril de 2010 del Consejo de Universidades y Conferencia General de Política Universitaria señala que los modelos autonómicos de financiación, que tienen entre sus finalidades la eficiencia del Sistema universitario Autonómico, deben promover una asignación de recursos que impulse, el ajuste de la oferta a la demanda de estudios, reduciendo los costes de mantener la oferta excedente o no atender parte de las demandas satisfechas permanentes.
[9] En este contexto, adquiere una vital importancia en cuanto al sentido de los acuerdos de las CAs respecto a las solicitudes de implantación de nuevas titulaciones de las U. privadas, el Informe Económico (14/07/2016) emitido por la Comisión Nacional de Mercados y de la Competencia (CNMC), en el marco del proceso del recurso contencioso-administrativo tramitado ante la Audiencia Nacional en aplicación del art. 27 de la Ley de Garantías de la Unidad de Mercado, contra un Acuerdo del Gobierno de Aragón que prohíbe que operadores distintos de la Universidad de Zaragoza puedan implantar nuevas enseñanzas universitarias en Aragón, en el caso de que estas enseñanzas ya estén siendo impartidas por esa Universidad en sus campus. El organismo recurrente estima que el Acuerdo está limitando la competencia en el sistema universitario y reclama que esas restricciones sean eliminadas del marco normativo.
[10] Así no se aplica, entre otros, en los siguientes casos: cuando el número de plazas de nuevo ingreso ofertadas por la Universidad, establecido así por las características propias de su impartición, sea igual o inferior a 35 alumnos; a las enseñanzas que compartan la docencia de al menos 60 créditos ECTS de formación básica u obligatoria; a las enseñanzas declaradas de especial interés para la Comunidad (ninguna hasta el momento); y a las enseñanzas impartidas por una única UUPP de la Comunidad.
[11] En cuanto a los dobles grados, el Informe valora negativamente su utilización, llegándose a la conclusión de que: “con carácter general, para el conjunto de las Universidades, los datos de matrícula de los dobles grados se nutren de la demanda de las titulaciones individuales de procedencia que se mantienen y conviven con los dobles grados. En conjunto la demanda total permanece constante y en algunos casos disminuye, de hecho, se comprueba que, de los 24 dobles grados implantados, tan solo 5 cuentan con un grado de satisfacción de la oferta superior al 50%”.
[12]Respecto a las enseñanzas impartidas por una única universidad en la Comunidad (10 grados), el Consejo señala que conforme al sistema actual implantado para adaptarse al EEES, la ausencia de un catálogo cerrado determina que las nuevas titulaciones sean únicas para cada universidad e independientes de las del resto, circunstancia que por sí sola invalida su aplicación. En cuanto a la excepción de que la oferta haya sido inferior al umbral mínimo de 35 alumnos (15 grados), se reprocha que la regulación autonómica no fije un porcentaje mínimo de satisfacción y que no se especifique que características de la titulación posibilitan la oferta por debajo del mínimo, lo que deja a la voluntad de las Universidades y sin necesidad de motivación, situar su oferta por debajo y así evitar el inicio del procedimiento de supresión; en el supuesto de enseñanzas que compartan docencia (12 grados), se censura que su utilización no vaya acompañada de ningún criterio económico que permita determinar el ahorro real que implica esta modalidad de impartición de las enseñanzas.
[13]Esta cifra de 79 sobre 190 debe ser matizada. En primer lugar, porque no se ha partido de las 190 titulaciones existentes en el curso 2015/16 sino de aquellas que han sido ofertadas en ese curso académico y en los dos anteriores, que solo han ascendido a 166. Y en segundo lugar, porque por aplicación de la excepción prevista en el Decreto, la cifra de 79 títulos ha excluido 20 másteres en los que el límite de plazas de nuevo ingreso fue igual o inferior a 15 en los tres cursos académicos considerados, habiendo sido esa excepcionalidad criticada en el Informe. En realidad, de las 166 titulaciones de máster con oferta en los 3 últimos cursos, 99 (79+20) tienen un promedio de alumnos inferior a 15 alumnos, lo que representa casi un 60%.
[14] Criterios que acertadamente, sí que se incluyen en el Decreto a efectos de evaluar la implantación de las enseñanzas oficiales.
[15] Las valoraciones sobre el contenido del Acuerdo son exclusivas del autor del artículo y no se recogen en el Informe del Consejo de Cuentas de Castilla y León.
[16]Si la posición fuera otra, lo lógico habría sido que el plan de viabilidad exigido para las titulaciones de grado se hubiera hecho extensivo a las de máster.
[17]Por lo tanto, desde que se inició el proceso la primera vez (19/11/2014) hasta que la Comunidad podrá adoptar las medidas pertinentes en base a los planes de viabilidad presentados de conformidad con el Acuerdo (21/01/2020) habrán transcurrido más de 5 años. En definitiva, se vuelve a reiniciar el proceso que ya se comenzó en 2014 (y que concluyó sin que se promoviera ninguna supresión), pero en este caso la Administración se concede un plazo para la posible toma de decisiones que va más allá, incluso, del fin de la presente legislatura.
[18]Fórmulas, que en su mayoría, han sido criticadas, en el Informe del Consejo de Cuentas, que además ha solicitado su revisión legislativa.
