Miguel Ángel Bernal Blay
Facultad de Derecho
Universidad de Zaragoza
La tutela de los licitadores en los contratos de los órganos de control externo[1]
RESUMEN:
Los órganos de control externo actúan en ocasiones como entidades contratantes, resultando de aplicación entonces los sistemas de tutela de los licitadores previstos en el Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público. Luego de analizar las consecuencias que derivan de la consideración de los órganos de control externo como entidades contratantes «a efectos del TRLCSP», este trabajo se centra en el análisis de los sistemas de tutela precontractual de los licitadores, y muy específicamente, en los aspectos orgánicos del recurso especial en materia de contratación pública cuando éste se interpone en el marco de un contrato licitado por un órgano de control externo.
PALABRAS CLAVE:
Órganos de control externo, ámbito subjetivo de la normativa sobre contratación pública, tutela precontractual de los licitadores, recurso especial en materia de contratación pública.
I.- LOS ÓRGANOS DE CONTROL EXTERNO COMO PODERES ADJUDICADORES. BREVE HISTORIA DE LA TRANSFORMACIÓN DE SU NATURALEZA JURÍDICA “A EFECTOS” DE LA NORMATIVA DE CONTRATACIÓN DEL SECTOR PÚBLICO
Los órganos de control externo aparecen configurados en nuestro Ordenamiento jurídico como supremos órganos fiscalizadores de las cuentas y de la gestión económica del Estado y de las Comunidades Autónomas, así como de sus respectivos sectores públicos. Dejando de lado otras funciones que les puedan corresponder, dichos órganos realizan una función fiscalizadora consistente en comprobar si la actividad económico-financiera del sector público (y esto incluye la contratación) respeta los principios de legalidad, eficiencia y economía. El destinatario natural de las actuaciones de fiscalización de los órganos de control externo son las Cortes Generales o, en su ámbito, las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas –de las que suelen depender orgánicamente–, que con apoyo en los resultados que dimanan de dicho control fiscalizador, despliegan el control político o parlamentario sobre las entidades fiscalizadas.
En ocasiones, son dichos órganos de control externo los que actúan como entidades contratantes, planteándose entonces la cuestión de qué normas aplican en su actividad contractual, y qué sistemas de tutela pueden utilizar los licitadores para reaccionar frente a actuaciones que consideren no ajustadas a Derecho.
Por cuanto respecta a su consideración como entidades contratantes, el Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público (TRLCSP) incluye ahora a los órganos competentes del Tribunal de Cuentas, y de las instituciones autonómicas análogas, bajo el concepto de «Administraciones públicas» que, «a efectos del TRLCSP», define en el art. 3.2 (Cfr. letra f), circunstancia que bien merece alguna reflexión, partiendo de los antecedentes normativos[2].
La inclusión del Tribunal de Cuentas y de las instituciones autonómicas análogas en el art. 3.2 TRLCSP se produjo con ocasión del ejercicio de la facultad que concedía al Gobierno la Ley 2/2011, de Economía Sostenible, en su Disposición Final Trigésima segunda, para integrar «debidamente regularizados, aclarados y armonizados» la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público (LCSP), y las disposiciones en materia de contratación del sector público contenidas en normas con rango de ley, al objeto de elaborar un Texto Refundido[3]. Con anterioridad, la LCSP regulaba la aplicación de sus prescripciones por parte del Tribunal de Cuentas y de las instituciones autonómicas análogas en la Disposición Adicional Tercera, señalando a tal efecto que
“Los órganos competentes del Congreso de los Diputados, del Senado, del Consejo General del Poder Judicial, del Tribunal Constitucional, del Tribunal de Cuentas, del Defensor del Pueblo, de las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas y de las instituciones autonómicas análogas al Tribunal de Cuentas y al Defensor del Pueblo, ajustarán su contratación a las normas establecidas en esta Ley para las Administraciones Públicas”.
Obsérvese la notable diferencia existente entre la forma de configurar la sumisión del Tribunal de Cuentas y de las instituciones autonómicas análogas a la LCSP y al TRLCSP. En el primer caso, dichas entidades no tenían la consideración de Administración pública a efectos de la LCSP aun cuando sus órganos competentes debían ajustar la celebración de contratos públicos a las normas establecidas en esa Ley para las Administraciones Públicas. Esto es, sin ser Administraciones públicas, dichas entidades debían aplicar las normas que regulaban la celebración de contratos por las Administraciones públicas, sin que de ello pudiera derivarse la conclusión de que esos contratos tuviesen la condición de contratos administrativos, cualidad reservada en exclusiva para los contratos que fuesen celebrados por una Administración pública (art. 19.1 LCSP). Es decir, que dichas entidades celebraban contratos privados, pero sometidos en cuanto a las reglas de preparación, adjudicación y ejecución a las disposiciones de la LCSP aplicables a las Administraciones públicas.
Como consecuencia de la elaboración del Texto Refundido, el contenido de la Disposición Adicional Tercera pasa a integrarse en el art. 3.2.f TRLCSP, y de esa manera, el Tribunal de Cuentas y las instituciones autonómicas análogas pasan ahora a tener la consideración de Administración pública, “a efectos del TRLCSP”, y consecuentemente, de “poder adjudicador” (Cfr. art. 3.3.a TRLCSP). Aun cuando, en relación con la situación anterior, no existen ahora diferencias apreciables en cuanto al régimen jurídico de los contratos (salvo quizás el reconocimiento del ejercicio de las potestades administrativas de interpretar los contratos administrativos, resolver las dudas que ofrezca su cumplimiento, modificarlos por razones de interés público, acordar su resolución y determinar los efectos de ésta –Cfr. art. 210 TRLCSP–), la consideración a partir del TRLCSP de estas entidades como Administración pública sí que ha producido una mutación de la naturaleza jurídica de sus contratos: El Tribunal de Cuentas y las instituciones autonómicas análogas ya no celebran contratos privados sino contratos administrativos, quedando sometido su régimen jurídico a las prescripciones del TRLCSP en toda su extensión, incluidas las relativas a la fase de ejecución de los contratos.
Una precisión es conveniente realizar al hilo del modo en que el contenido de la Disposición Adicional Tercera LCSP ha pasado a integrarse en el articulado del TRLCSP. Según el art 3.2.g TRLCSP, la condición de Administración pública se atribuye sólo a “los órganos competentes”… del Tribunal de Cuentas y de las instituciones autonómicas análogas, algo que contrasta con el resto de supuestos incluidos en el mismo precepto, donde dicha condición –la de Administración pública– se predica de las entidades contratantes, y no únicamente de sus “órganos competentes” (sic.) en materia de contratación, como sucede en el caso del Tribunal de Cuentas y las instituciones autonómicas análogas. Este matiz requiere por tanto una interpretación correctora del concepto de Administración pública “a efectos del TRLCSP” cuando se proyecta sobre los órganos de control externo, debiendo entenderse, por tanto, que la institución en su conjunto, y no sólo sus órganos, tienen la consideración de Administración pública “a efectos del TRLCSP”.
2.- SISTEMAS DE TUTELA DE LOS LICITADORES
Entre las fuentes del Derecho europeo de los contratos públicos, las más conocidas son las Directivas europeas que coordinan los procedimientos de adjudicación de los contratos púb
licos (2004/17/CE y 2004/18/CE, ambas de 31 de marzo de 2004, relativas a los contratos públicos en los sectores especiales y a los de obras, servicios y suministros, respectivamente). No tan conocidas sin embargo, pero no por ello menos importantes, son las del Consejo 89/665/CEE, de 21 de diciembre de 1989, y 92/13/CEE, de 25 de febrero de 1992, que tienen por objeto, respectivamente, la coordinación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas referentes a la aplicación de los procedimientos de recurso en materia de adjudicación de los contratos públicos de suministros, obras y de servicios, y de contratos de las entidades que operen en los sectores del agua, de la energía, de los transportes y de los servicios postales, y que fueron objeto de una importante revisión por la Directiva 2007/66/CE, de 11 de diciembre[4]. En realidad, las Directivas 89/665/CEE y 92/13/CEE tienen por objeto garantizar la aplicación efectiva de las Directivas 2004/18/CE y 2004/17/CE, por lo que bien puede afirmarse que constituyen la garantía de su eficacia.
Sin embargo, las prescripciones de las Directivas «de recursos» han sido desconocidas en el Ordenamiento español hasta hace bien poco. En este sentido, debe recordarse aquí que la Ley 13/1995, de 18 de Mayo, de contratos de las Administraciones Públicas, aun cuando respondía a la necesidad de adecuación de nuestra legislación interna al Ordenamiento Jurídico comunitario, no incorporaba de manera consciente el contenido de las Directivas 89/665/CEE y 92/13/CEE, justificando tal decisión –según indicaba la Exposición de Motivos– “porque la materia de recursos que constituye su objeto es ajena a la legislación de contratos de las Administraciones Públicas, y respecto a la primera (Directiva), además, porque nuestro Ordenamiento Jurídico, en distintas normas procedimentales y procesales vigentes, se ajusta ya a su contenido”. Nada más lejos de la realidad, como pusiera de manifiesto el Tribunal de Justicia al condenar al Reino de España en su Sentencia de 3 de abril de 2008 (As. C-444/06), precisamente por entender incumplidas las obligaciones que le incumbían en virtud de la Directiva 89/665/CEE “al no prever un plazo obligatorio para que la entidad adjudicadora notifique la decisión de adjudicación de un contrato a todos los licitadores y al no prever un plazo de espera obligatorio entre la adjudicación de un contrato y su celebración”.
Quizás anticipándose a esa condena, la Exposición de Motivos de la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público (LCSP) cambiaba su parecer con respecto a la necesidad de trasponer la Directiva 89/665/CEE, e introducía un nuevo recurso administrativo especial en materia de contratación (artículo 37). En paralelo, la Ley 31/2007, de 30 de octubre, de contratos en los sectores del agua, la energía, los transportes y los servicios postales (LCSE) regulaba un sistema de reclamaciones en los procedimientos de adjudicación de contratos en los sectores del agua, la energía, los transportes y los servicios postales (artículos 101 y siguientes). Sin embargo, con posterioridad a la aprobación de ambas normas (recordemos, el 30 de octubre de 2007), fue aprobada otra Directiva, la 2007/66/CE, de 11 de diciembre, antes mencionada, que introducía sustanciales modificaciones en las Directivas 89/665/CEE y 92/13/CEE.
De la necesidad de incorporar al Ordenamiento español los contenidos de esa nueva norma europea, entre otras razones, trae causa la Ley 34/2010, de 5 de agosto, de modificación de las Leyes 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público, 31/2007, de 30 de octubre, sobre procedimientos de contratación en los sectores del agua, la energía, los transportes y los servicios postales, y 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa para adaptación a la normativa comunitaria de las dos primeras[5]. Dicha norma incorpora varias novedades con respecto al recurso especial en materia de contratación establecido en la LCSP. Primeramente, se enuncia su carácter potestativo frente al preclusivo característico del recurso en su versión originaria. Además, el recurso especial interpuesto contra la decisión de adjudicación del contrato produce la suspensión automática de la tramitación del expediente. Subsiste, sin embargo, a pesar de la demanda de cierto sector doctrinal, el carácter fragmentado del sistema de tutela de los licitadores, y ello como consecuencia de la previsión de un recurso especial en materia de contratación pública que, sin embargo, no cubre todo el espectro de contratos del sector público[6].
A).- El recurso especial en materia de contratación pública
El ámbito de aplicación del recurso especial en materia de contratación pública cubre únicamente los contratos celebrados por poderes adjudicadores (no, por tanto, a los contratos celebrados por entidades del sector público que no tengan tal condición), siempre que se refieran a
a).- Contratos de obras, concesión de obras públicas, de suministro, de servicios, de colaboración entre el Sector Público y el Sector Privado y acuerdos marco, sujetos a regulación armonizada[7].
b).- Contratos de servicios comprendidos en las categorías 17 a 27 del Anexo II de esta Ley cuyo valor estimado sea igual o superior a 200.000 euros, o
c).- contratos de gestión de servicios públicos en los que el presupuesto de gastos de primer establecimiento, excluido el importe del Impuesto sobre el Valor Añadido, sea superior a 500.000 euros y el plazo de duración superior a cinco años.
No podemos obviar aquí la reseña de algunos intentos de aproximar el régimen jurídico de los mecanismos de tutela de los licitadores, extendiendo la aplicación del recurso especial a contratos no señalados en el art. 40.1 TRLCSP. Así, la Ley 3/2012, de 8 de marzo, de Medidas Fiscales y Administrativas de la Comunidad Autónoma de Aragón, modificó el artículo 17 de la Ley 3/2011, de 24 de febrero, de medidas en materia de contratos del sector público en Aragón para atribuir al Tribunal Administrativo de Contratos Públicos de Aragón la competencia para conocer de los recursos especiales en materia de contratación que fuesen interpuestos en relación con contratos de obras de importe superior a un millón de euros, o de suministros y servicios superior a cien mil euros, “en tanto se considera que dichos contratos tienen carácter transfronterizo”.
Dentro de este ámbito de aplicación, debemos reseñar que no cualquier acto es susceptible de ser recurrido por esta vía especial. Únicamente son recurribles, tal y como señala el art. 40.2 TRLCSP
a).- Los anuncios de licitación, los pliegos y los documentos contractuales que establezcan las condiciones que deban regir la contratación.
b).- Los actos de trámite adoptados en el procedimiento de adjudicación, siempre que éstos decidan directa o indirectamente sobre la adjudicación, determinen la imposibilidad de continuar el procedimiento o produzcan indefensión o perjuicio irreparable a derechos o intereses legítimos. Se considerarán actos de trám
ite que determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento los actos de la Mesa de Contratación por los que se acuerde la exclusión de licitadores.
c).-Los acuerdos de adjudicación adoptados por los poderes adjudicadores.
Polémica resulta la exclusión del ámbito del recurso, que no aparecía en la regulación que se introdujo por la Ley 34/2010, sino que trae causa de la posterior modificación de la LCSP por la Ley 24/2011, de 1 de agosto, de contratos del sector público en los ámbitos de la defensa y de la seguridad, de “…los actos de los órganos de contratación dictados en relación con las modificaciones contractuales no previstas en el pliego que, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 105 a 107, sea preciso realizar una vez adjudicados los contratos tanto si acuerdan como si no la resolución y la celebración de nueva licitación…”[8].
Desde el punto de vista orgánico, el recurso especial en materia de contratación se caracteriza por la independencia del órgano al que se atribuya el conocimiento del mismo y la cualificación de sus miembros. En este sentido, se creó el Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales, con competencia para conocer de los recursos especiales que se presenten en el ámbito de la Administración General del Estado (Cfr. art. 41.1 TRLCSP)[9]. En el ámbito autonómico, la competencia para resolver los recursos será establecida por sus normas respectivas, y en el ámbito de las Corporaciones Locales, serán igualmente las normas de las Comunidades Autónomas las que determinen la competencia para conocer los recursos especiales ·cuando éstas –las Comunidades autónomas– tengan atribuida competencia normativa y de ejecución en materia de régimen local y contratación».
Interesa destacar ahora que ya han sido varias Comunidades Autónomas las que han creado sus propios órganos de recurso, unas de carácter colegiado (Madrid, Aragón y Castilla y León), otras de naturaleza unipersonal (Andalucía, País Vasco y Cataluña), y que, hasta el momento, salvo País Vasco y Cataluña, todos ellos hacen público el contenido de sus Acuerdos y Resoluciones en su página web[10]. Otras Comunidades Autónomas han preferido conveniar con el Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales la atribución a dicho órgano de la competencia para resolver los recursos especiales en materia de contratación que se interpongan en relación con los contratos de su sector público y de las entidades locales de su territorio. La opción del convenio con el Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales ha sido explorada, hasta el momento, por las Comunidades Autónomas de Extremadura[11], La Rioja[12], y la ciudad autónoma de Melilla[13], y también ha anunciado la celebración de dicho Convenio la Región de Murcia. Para las Comunidades Autónomas que no hubieran creado sus órganos de recurso o conveniado la resolución de los mismos con el Tribunal Administrativo Central (así sucede, por el momento, en los casos de Galicia, Asturias, Cantabria, Navarra[14], Castilla La Mancha, Islas Baleares[15] e Islas Canarias), la Disposición Transitoria Séptima TRLCSP (que trae causa de la Disposición transitoria segunda de la Ley 34/2010), prevé un régimen subsidiario que atribuye la competencia para la resolución de los recursos a los mismos órganos que la tuvieran atribuida con anterioridad. Esto es, sobrevive «el espíritu» del artículo 37.4 LCSP en su redacción original para mantener la competencia del órgano de contratación para resolver el recurso (cuando se trate de contratos de una Administración Pública), o del titular del departamento, órgano, ente u organismo al que esté adscrita la entidad contratante o al que corresponda su tutela (si ésta no tiene el carácter de Administración Pública). Ahora bien, en tales supuestos, el procedimiento de tramitación de los recursos se acomodará a lo dispuesto en los artículos 42 a 48 TRLCSP, y además, cuando las resoluciones no sean totalmente estimatorias, o cuando siéndolo hubiesen comparecido en el procedimiento otros interesados distintos del recurrente, no serán ejecutivas hasta que sean firmes o, si hubiesen sido recurridas, hasta tanto el órgano jurisdiccional competente no decida acerca de la suspensión de las mismas[16].
Por su parte, en el a?mbito de las Corporaciones Locales, lo ordinario ha venido siendo que los o?rganos autono?micos creados asuman la competencia para resolver los recursos en materia de contratacio?n y cuestiones de nulidad interpuestos contra actos de las Corporaciones Locales de su territorio. Así sucede en Aragón, Madrid, Cataluña y Castilla y León, y esa es, además, la regla a seguir en el supuesto de que no exista previsión expresa en la legislación autonómica, segín se desprende del artículo 41.4 TRLCSP. Frente a esa regla general, en País Vasco y Andalucía se admite la creación de órganos de recurso en el seno de las Administraciones locales. Acogiéndose a tal posibilidad han creado sus propios órganos de recurso las tres Diputaciones Forales, Álava, Guipuzcoa y Vizcaya, la Diputación Provincial de Granada, y los Ayuntamientos de Granada, Sevilla y Málaga.
B).- El sistema ordinario de recursos
El limitado ámbito de aplicación del recurso especial en materia de contratación pública obliga a examinar los medios de tutela de los licitadores en aquellos supuestos en los que el citado recurso especial no resulta de aplicación. Ni en la LCSP ni ahora en el TRLCSP encontramos referencia alguna respecto del régimen de recursos aplicable en los contratos no incluidos en el at. 40.1 TRLCSP. La conclusión no puede ser otra que sostener que, en tales contratos, resultará de aplicación el régimen ordinario de recursos, de conformidad con la Ley 30/92 y la Ley reguladora de la jurisdicción contencioso administrativa. El problema surge al comprobar que este sistema de recursos «ordinario», además de no ser «equivalente» en cuanto a sus garantías con el sistema de recurso especial (algo que impone la Directiva), presenta dificultades para ajustarse en cuanto a los efectos y los plazos, con las reglas establecidas en el TRLCSP para la adjudicación del contrato y su posterior formalización, momento éste último en el que se producirá la perfección del mismo. En este punto pueden hacerse extensivas, con las debidas adaptaciones, las consideraciones recogidas en el informe 18/2008, de 21 de julio, de la Junta Consultiva de Contratación Administrativa de la Comunidad Autónoma de Aragón, relativo al sistema de recursos contra los actos de adjudicación en el marco de la nueva Ley de Contratos del Sector Público.
En primer lugar, para los actos que agotasen vía administrativa, la interposición del recurso potestativo de reposición procede en el curso de un mes desde la notificación del acto de adjudicación. En tal caso, la regla general
es la no suspensión del acto por la interposición del recurso (artículo 111 de la Ley 30/92), de manera que pese a quedar pendiente la resolución del recurso, el contrato deberá formalizarse antes de que transcurran quince días hábiles siguientes a aquél en que se reciba la notificación de la adjudicación (art. 156.3.3º TRLCSP). Contra la formalización del contrato resultará inadmisible el recurso de reposición o contencioso en base a lo dispuesto en el artículo 28 de la LJCA[17], y similar conclusión sería predicable respecto de los actos susceptibles de recurso de alzada.
Sin embargo no siendo el recurso potestativo de reposición obligatorio, de no haberse interpuesto contra la adjudicación del contrato, siempre quedará abierta la vía del recurso contencioso-administrativo. Y el plazo para el recurso contencioso es de dos meses (art. 46 LJ), es decir, que podría ser interpuesto incluso con posterioridad a la formalización del contrato.
Por ello, la impugnación de los actos de adjudicación dictados por el órgano de contratación, siempre que pongan fin a la vía administrativa, se podrá llevar a cabo bien con la interposición potestativa del recurso de reposición y posteriormente contencioso administrativo, o bien directamente recurso contencioso administrativo. Lo que sucede es que con la regulación actual del procedimiento de adjudicación, la formalización del contrato (no más tarde de los quince días hábiles siguientes a aquél en que se reciba la notificación de la adjudicación), se llevará a efecto con independencia de la interposición de los recursos, ya que estos no tienen efecto suspensivo inmediato.
En este estado de cosas, y tal y como ponía de manifiesto la Junta Consultiva aragonesa en el informe antes citado, la aplicación del régimen ordinario de recursos en los supuestos de contratos no señalados en el art. 40.1 TRLCSP impide alcanzar el objetivo que se persigue con el sistema de tutela especial, que es fundamentalmente la paralización del procedimiento en el caso de plantearse una impugnación de la adjudicación sobre la valoración de las ofertas, evitando así que pese a la controversia sobre tal cuestión, se formalice la adjudicación del contrato y con ello se perfeccione y comience su ejecución, con las dificultades que ello entraña para un cumplimiento efectivo de la resolución que se dictase en su día estimando el recurso y por lo tanto anulando la adjudicación del contrato.
3.- LOS ASPECTOS ORGÁNICOS DEL RECURSO ESPECIAL APLICADOS A LA CONTRATACIÓN DE LOS ÓRGANOS DE CONTROL EXTERNO. EN ESPECIAL, EL CASO DE LOS ÓRGANOS AUTONÓMICOS DE CONTROL EXTERNO
Una vez analizadas las diferentes opciones que existen para la tutela especial de los licitadores, conviene examinar por cuál de ellas han optado los órganos de control externo. Si bien el volumen de contratación de obras, servicios y suministros del Tribunal de Cuentas y de las instituciones autonómicas análogas no es muy alto, no es menos cierto que dichas entidades ostentan la condición de «poder adjudicador», y que sus contratos están sujetos al ámbito de aplicación de las Directivas europeas, motivo por el cual deben arbitrar igualmente un sistema de recursos rápido y eficaz que permita a los licitadores recurrir decisiones cuando se haya infringido el Derecho comunitario en materia de contratación públicos o las normas nacionales de incorporación de dicha normativa. Es cierto igualmente que el hecho de que únicamente sean susceptibles de recurso especial los contratos sujetos a regulación armonizada (caracterizados fundamentalmente por su elevado importe), todavía reduce aún más las posibilidades de que este recurso especial sea interpuesto en relación con los contratos celebrados por los órganos de control externo, sin embargo, no debemos olvidar que alguna iniciativa autonómica ha rebajado los umbrales de referencia de los contratos susceptibles de recurso (el caso de Aragón) que, por coherencia, afectarían igualmente a los contratos del correspondiente órgano de control externo autonómico (el caso de la Cámara de Cuentas de Aragón).
En este sentido, en relación con el Tribunal de Cuentas, el art. 41.1 TRLCSP prevé expresamente que la competencia del Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales se proyecte también sobre los recursos especiales que se interpongan contra los actos de los órganos competentes del Tribunal de Cuentas, aunque hasta el momento no se ha interpuesto ningún recurso especial en relación con contratos del Tribunal de Cuentas.
Mayor complejidad presenta sin embargo determinar la competencia para resolver los recursos especiales que se presenten en relación con los contratos que entren dentro del ámbito de aplicación del recurso especial celebrados por las instituciones autonómicas análogas al Tribunal de contratos.
Al igual que sucede en el ámbito de las Comunidades Autónomas, para el de los órganos competentes de las instituciones autonómicas análogas al Tribunal de Cuentas, el apartado 3 del art. 41 TRLCSP indica que la competencia para resolver los recursos será establecida «por sus normas respectivas», pudiendo optar por la creación de un órgano de recurso propio e independiente, o conveniar con un órgano de recurso la atribución de dicha competencia[18]. El escaso volumen de contratación de los órganos de control externo parece desaconsejar, por razones de eficiencia, la creación de un órgano de recurso propio. Todo apunta, por tanto, hacia el convenio con un órgano de recurso (a continuación examinaremos qué opciones existen) como sistema para garantizar la tutela especial de los licitadores en los contratos de los órganos autonómicos de control externo.
La primera opción de convenio es con el órgano de recursos autonómico (evidentemente, en aquellas Comunidades Autónomas en que se hubiese creado), o con el Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales. En nuestra opinión, es la opción que más garantías ofrece desde el punto de vista de la independencia y cualificación de los miembros del órgano al que se atribuya la competencia para la resolución de los recursos.
Esa parece ser, por otra parte, la opción por la que apuestan, aun de forma «velada», ya que no pueden imponer ninguna solución so pena de infringir el principio de autoorganización de los órganos de control externo, las normas autonómicas que han regulado los órganos autonómicos de recurso. Es el caso del apartado 6 del art. 3 de la Ley 9/2010, de 23 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y Racionalización del Sector Público, respecto de la Cámara de Cuentas de Madrid, de la Disposición Adicional Primera de la Ley 3/2011, de 24 de febrero, de medidas en materia de Contratos del Sector Público de Aragón, respecto de la Cámara de Cuentas de Aragón, del artículo 11 del Decreto 332/2011, de 2 de noviembre, por el que se crea el Tribunal Administrativo de Recursos Contractuales de la Junta de Andalucía, respect
o de la Cámara de Cuentas de Andalucía, del apartado 3 de la Disposición adicional Cuarta de la Ley 7/2011, de 27 de julio, de medidas fiscales y financieras, por la que se crea el Órgano Administrativo de Recursos Contractuales de Cataluña, respecto de la Sindicatura de Comptes de Cataluña, y del artículo 62 de la Ley 1/2012, de 28 de febrero, de Medidas Tributarias, Administrativas y Financieras en Castilla y León, respecto del Consejo de Cuentas de Castilla y León.
De entre las anteriores, tan solo el Consejo de Cuentas de Castilla y León ha materializado tal opción al suscribir un Convenio de colaboración sobre atribución de competencia de recursos contractuales con el Tribunal Administrativo de Recursos Contractuales de Castilla y León[19].
Dicho convenio tiene por objeto la “atribución por parte del Consejo de Cuentas de Castilla y León al Tribunal Administrativo de Recursos Contractuales de Castilla y León de la competencia para la tramitación y resolución de los recursos, solicitudes de adopción de medidas provisionales y cuestiones de nulidad de los actos del procedimiento de adjudicación y contratos a que se refieren los artículos 40.1, 43 y 37, del texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público”. La duración del convenio es de tres años, prorrogables posteriormente salvo denuncia del mismo, que no podrá tener lugar hasta que haya transcurrido un año de su vigencia. Las cláusulas cuarta y quinta del Convenio regulan las comunicaciones entre ambos órganos y el procedimiento a seguir cuando se interponga un recurso. Con carácter general, las comunicaciones entre el Tribunal y el Consejo de Cuentas se realizarán por medios informáticos, electrónicos o telemáticos. A tal fin, las que deban remitirse al Tribunal se depositarán en formato pdf en la dirección de correo electrónico tribunalcontratoscyl@cccyl.es y se harán constar además los datos de la persona de contacto designada por el órgano de contratación al objeto de resolver las cuestiones que pueda plantear el citado envío. Las notificaciones de los actos que, a tenor de lo dispuesto en el TRLCSP, sean susceptibles de recurso, deberán indicar, a partir de la fecha de entrada en vigor del convenio, la competencia del Tribunal Administrativo de Recursos Contractuales de Castilla y León para el conocimiento y resolución del recurso. Del mismo modo, corresponderá al Tribunal, en los términos establecidos en el artículo 49.2 del texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público, velar por la ejecución de las resoluciones adoptadas por él.
Una segunda opción es que los Parlamentos autonómicos a los que dirigen sus actividades los órganos autonómicos de control creen un órgano de recurso propio, y que sea este órgano de recurso parlamentario el que “acumule” la competencia para conocer de los recursos que se interpongan en el seno de contratos del Parlamento y de las instituciones que dependen del mismo. Por el momento, esta posibilidad sólo podría darse en el caso de la Sindicatura de Comptes de Cataluña, al haberse creado el Tribunal de Recursos Contractuales del Parlamento de Catalun?a.
Con anterioridad a la aprobación de la antes citada Ley 7/2011, de 27 de julio, de medidas fiscales y financieras, por la que se crea el Órgano Administrativo de Recursos Contractuales de Cataluña, que permite que el Parlamento de Cataluña y las instituciones y entidades que dependen del mismo, así como las demás instituciones y entidades de la Generalidad creadas por el Estatuto de autonomía, puedan atribuir la competencia para resolver los recursos y reclamaciones al órgano Administrativo de Recursos Contractuales de Cataluña mediante la formalización del convenio correspondiente, el Parlamento de Cataluña ya optó por la atribución de la competencia para resolver los recursos especiales a un Tribunal de Recursos Contractuales del Parlamento de Catalun?a, órgano propio creado por Acuerdo de la Mesa del Parlamento de Cataluña de 1 de marzo de 2011 (DOGC de 28 de marzo de 2011)[20].
El Tribunal de Recursos Contractuales del Parlamento de Cataluña está constituido por un presidente, que es un diputado del Parlamento de Cataluña, y dos vocales, que son el interventor y un letrado del Parlamento de Cataluña, que a la vez cumplen, alternativamente, las funciones de secretario[21]. La Mesa del Parlamento, al inicio de cada legislatura, designa a los miembros del Tribunal de Recursos Contractuales del Parlamento de Cataluña, así como a los miembros sustitutos que deben actuar en caso de ausencia, vacante o enfermedad, o por cualquier causa justificada o legalmente establecida. La duración del mandato de los miembros y sustitutos del Tribunal de Recursos Contractuales del Parlamento de Cataluña comprende toda la legislatura.
No está muy claro que ese Tribunal de Recursos Contractuales del Parlamento de Cataluña tenga atribuida la competencia para conocer de los recursos especiales en materia de contratación que se interpongan contra contratos licitados por la Sindicatura de Comptes de Cataluña. No se ha producido esa atribución de competencias, al menos expresamente, ya que en el Acuerdo de la Mesa del Parlamento de Cataluña de 1 de marzo de 2011 únicamente se hace referencia a la institución parlamentaria, y no encontramos referencia alguna a las instituciones dependientes de la misma, como sería el caso de Sindicatura de Comptes. Por ello, en el estado actual de la regulación del Tribunal de Recursos Contractuales del Parlamento de Cataluña, cabría sostener que la Sindicatura de Comptes de Cataluña podría conveniar la atribución de la competencia para resolver los recursos especiales en materia de contratación con el Órgano Administrativo de Recursos Contractuales de Cataluña.
Sin embargo, a excepción del ya referido caso del Consejo de Cuentas de Castilla y León, el resto de órganos autonómicos de control externo (Cámara de Comptos de Navarra, Sindicatura de Comptes de Cataluña, Sindicatura de Comptes de la Comunidad Valenciana, Consello de Contas de Galicia, Tribunal Vasco de Cuentas Públicas, Cámara de Cuentas de Andalucía, Audiencia de Cuentas de Canarias, Sindicatura de Cuentas de Castilla La Mancha, Cámara de Ceuntas de la Comunidad de Madrid, Sindicatura de Comptes de Illes Balears, Sindicatura de Cuentas del Principado de Asturias y Cámara de Cuentas de Aragón) no han optado ni por la creación de órganos de recurso propios ni por el convenio con un órgano de recurso autonómico o con el Tribunal Administrativo Central. En consecuencia, resulta de aplicación el régimen transitorio que ya analizamos anteriormente y que se encuentra contenido en la Disposición Transitoria Séptima TRLCSP. Recordemos que, en tal caso, la competencia para la resolución de los recursos la tienen atribuida los propios órganos de contratación, pero que si la resolución del recurso no es totalmente estimatoria, o cuando siéndolo hubiesen comparecido en el procedimiento otros interesados distintos del recurrente, no será ejecutiva hasta que sea firme o, si hubiese sido recurrida, hasta que el órgano jurisdiccional competente no decida acerca
de la suspensión de la misma.
Aun caracterizado por su supletoriedad y transitoriedad, entendemos que este sistema no se ajusta a las Directivas de recursos, pues aun cuando se establece como garantía la suspensión de los efectos de las resoluciones de adjudicación hasta que sean firmes o, si hubiesen sido recurridas, hasta tanto el órgano jurisdiccional competente no decida acerca de la suspensión de las mismas, no se atribuye la competencia para su resolución a un órgano independiente de la entidad contratante. El acogimiento de los órganos autonómicos de control externo –igual que las Comunidades Autónomas– a este sistema supletorio supone, a nuestro juicio, un evidente incumplimiento del Derecho europeo de contratos públicos (las Directivas de recursos) por parte del Reino de España, pero cuyos efectos podrían ser repercutidos sobre las Comunidades Autónomas, al amparo de la Disposición Adicional Primera de la Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economía Sostenible[22].
Es por ello que, como conclusión, entendemos que la tutela de los licitadores en los contratos celebrados por los órganos autonómicos de control externo que entran dentro del ámbito de aplicación de las Directivas europeas de contratos públicos precisa de una urgente adaptación, siendo la vía del convenio con los órganos autonómicos de recurso la opción preferente en atención a las garantías que proporciona en relación con la independencia y cualificación de los miembros del órgano y la rapidez y eficacia del recurso.
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[1] El presente trabajo se enmarca dentro de las actividades del Proyecto de investigación del MICINN sobre los “Nuevos escenarios de la contratación pública: urbanismo, contratación pública electrónica y cooperación intersubjetiva” (DER 2009-12116).
[2] El ámbito de aplicación subjetivo de la Ley de contratos del Sector público ha sido un tema recurrentemente abordado por la doctrina: Vid, por todos, Gimeno Feliú (2008), Pleite Guadamillas (2010), y Sosa Wagner y Fuertes López (2008). Igualmente interesantes por su valor didáctico son la Circular 1/2008, de 3 de marzo, de la JCCA Aragón, relativa al “alcance del ámbito subjetivo de aplicación de la LCSP y régimen de contratación aplicable”, y el Informe 3/2009, de 28 de mayo, de la JCCA Cataluña sobre el “ámbito de aplicación subjetivo de la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de contratos del sector público”.
[3] La necesidad de ese Texto Refundido derivó de la modificación de la Ley 30/2007 hasta en diez ocasiones en un período de poco más de tres años y medio, circunstancia que la convirtió en la norma de contratación pública más inestable de cuantas han existido. Diversos trabajos se han ocupado de sistematizar esas modificaciones. Por ejemplo, el de J. M. Gimeno Feliú (2011.a) y el de J.A. Moreno Molina (2011). Con carácter complementario, puede verse también los trabajos de A.I. Beltrán Gómez (2011) y (2012) sobre las medidas adoptadas en materia de contratación pública por las Comunidades Autónomas.
[4] Entre la literatura europea relativa a los sistemas de recurso en materia de contratación pública destacan los recientes estudios de Treumer y Lichère (2011). El volumen dirigido por Greco (2010) ofrece un análisis comparado de la cuestión. En lengua castellana, uno de los estudios más sobresalientes sobre el sistema de tutela de los licitadores es el de Díez Sastre (2012.a)
[5] Sobre el contenido de dicha norma, y especialmente en lo que afecta a los cambios introducidos en la regulación del recurso especial en materia de contratación pública, Vid. Gimeno Feliú (2011.a) Moreno Molina, J.A. (2010), J.A. Razquin Lizarraga (2010) y también mi trabajo (2010) comentando el proyecto de ley.
[6] Vid. en este sentido las consideraciones críticas sobre la configuración del recurso especial en materia de contratación que realizan Gimeno Feliú (2011.a, 93-101), Moreno Molina (2010, 173-182), M.M. Razquin Lizarraga (2011, 59) o yo mismo (2010, 27-30).
[7] Recordemos que la condición de contrato sujeto a regulación armonizada aparece vinculada a varios aspectos: 1).- la condición de poder adjudicador de la entidad contratante, 2).- el objeto del contrato (obras, suministros, colaboración público privada y sólo algunos contratos de servicios), y 3.-su valor estimado, superior a los 5.000.000 € en el caso de obras, y a 200.000€ en el caso de suministros y servicios (los de colabración público privada son siempre contratos sujetos a regulación armonizada). Sobre esta figura de los contratos sujetos a regulación armonizada Vid. específicamente Moreno Molina (2009).
[8] Sobre esta exclusión víd. en sentido crítico Gallego Córcoles (2011) y también mi reciente trabajo (2012, 321-326) en el Observatorio de contratos públicos 2011. En el mismo sentido Díez Sastre (2012.b, 141) señala que “a pesar de su imprecisa formulación –puesto que las modificaciones imprevistas se establecen únicamente en el art. 107 TRLCSP–, este precepto deja abierta la posibilidad de impugnar mediante el recurso especial las modificaciones excluidas en esta excepción. Serían aquellas modificaciones que se han previsto en los pliegos y que pueden poner al descubierto una nueva adjudicación del contrato. El legislador olvida, así, que conforme al Derecho europeo, cualquier modificación que ponga de manifiesto una nueva adjudicación debería ser impugnable por esta vía. Además, la impugnación mediante el recurso especial de un contrato inválido en estos casos rompe con el carácter precontractual de este remedio, pues los licitadores tendrán conocimiento de la modificación normalmente cuando ya se haya realizado. Habría que analizar, por tanto, la posibilidad de reconducir estos supuestos a la impugnación mediante la cuestión de nulidad, dirigida precisamente contra los contratos en cuya adjudicación se han vulnerado reglas esenciales para garantizar tutela a los licitadores”.
[9] Sobre dicho órgano Vid. el trabajo de Pulido Quecedo (2010)
[10] Un análisis más completo de los aspectos orgánicos del recurso especial en materia de contratacio?n pu?blica en las Comunidades Auto?nomas puede verse en mi trabajo publicado con ese mismo título en Cuadernos de Derecho Local núm. 26, Septiembre de 2011, pp. 7 a 26.
[11] Convenio suscrito el 16 de julio de 2012, publicado en BOE de 9 de agosto de 2012.
[12] Convenio suscrito el 30 de julio de 2012, publicado en BOE de 18 de agosto de 2012.
[13] Convenio suscrito el 9 de julio de 2012, publicado en BOE de 9 de agosto de 2012.
[14] La Ley Foral 6/2006, de contratos públicos de Navarra, contempla un sistema especial de reclamaciones en materia de contratación pública. Sobre el mismo Víd. el trabajo de J.A. Razquin Lizarraga (2007, esp. 758 en adelante).
[15] Baleares también dispone de un sistema de recursos especial, previsto en el art. 66 de la Ley3/2003, de 26 de marzo. Sobre el mismo Vid. los estudios de Espinar Maat (2010) y Espinar Maat y Fons Recuenco (2010).
[16] Sobre esta suspensión de la ejecutividad de las Resoluciones de los recursos, la Junta Consultiva de Contratación Administrativa del Estado dirigió una Recomendación (Informe 72/11, de 1 de marzo de 2012) a los órganos de contratación sobre la interpretación que debe hacerse de la norma d) de la disposición transitoria séptima del Texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público, señalando expresamente que «…En el caso de que las Comunidades Autónomas no tuvieran establecido el órgano independiente que deben crear o no hayan suscrito convenio con el Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales, si los particulares interponen previamente recurso ante el órgano de contratación, su interposición comporta la suspensión automática de la adjudicación cuando sea este acto el recurrido. Los recursos contra los actos de adjudicación que se plantean ante los tribunales de la jurisdicción contencioso-administrativa tiene carácter suspensivo de la celebración del contrato hasta que dicha jurisdicción se haya pronunciado sobre el fondo o sobre las medidas provisionales.
La interposición de recurso especial en materia de contratación comporta la suspensión auto
mática de la adjudicación, y una vez resuelto el recurso la resolución del mismo no será ejecutiva hasta que sea firme por el transcurso del plazo de dos meses para la interposición del recurso contencioso-administrativo, o bien, en el caso de interposición de dicho recurso, hasta que el órgano de la Jurisdicción decida sobre la suspensión solicitada.
En su virtud, suspendida la eficacia del acto de adjudicación, y hasta tanto no se levante, no podrán ejecutarse los actos subsiguientes a la adjudicación, incluida la formalización del contrato…»
[17] Recordemos que dicho precepto inadmite el recurso contencioso-administrativo respecto de los actos que sean reproducción de otros anteriores definitivos y firmes y los confirmatorios de actos consentidos por no haber sido recurridos en tiempo y forma, condición que podría predicarse del acto de formalización del contrato, a pesar de que sólo con él se produce la perfección del contrato.
[18] En dicho convenio se recogerían las condiciones para sufragar los gastos derivados de esta asunción de competencias.
[19] Convenio suscrito el 2 de mayo de 2012, publicado en BOCyL de 4 de mayo de 2012. El Tribunal Administrativo de Recursos Contractuales de Castilla y León está adscrito al Consejo Consultivo de Castilla y León, conforme a lo dispuesto en el artículo 62 de la Ley 1/2012, de 28 de febrero, de Medidas Tributarias, Administrativas y Financieras en Castilla y León.
[20] Se sigue de esta manera la misma opción de las Cortes Generales. Por Resolucio?n de 18 de enero de 2011, del Letrado Mayor de las Cortes Generales, se publica la de 21 de diciembre de 2010, de las Mesas del Congreso de los Diputados y del Senado (BOE de 25 de enero de 2011), que crea? el Tribunal de Recursos Contractuales de las Cortes Generales como o?rgano competente para conocer del recurso especial en materia de contratacio?n cuando e?ste se interponga contra actos referidos a los contratos que pretendan concertar el Congreso de los Diputados, el Senado, las Cortes Generales, la Junta Electoral Central y el Defensor del Pueblo.
[21] La opción de la creación de un órgano de recurso propio debe en todo caso respetar los límites impuestos por el TRLCSP y las Directivas de recursos: que se trate de órganos independientes, cuyo titular, o en el caso de que fuera colegiado al menos su Presidente, ostente cualificaciones jurídicas y profesionales que garanticen un adecuado conocimiento de las materias de que deba conocer, y que se garantice su inamovilidad. Resulta un tanto discutible que en el caso del Tribunal de Recursos Contractuales del Parlamento de Cataluña se cumplan algunas de las anteriores premisas. En particular, puede plantear algún problema la especialización o cualificación exigible al Presidente del Tribunal, al que sólo se exige la condición de diputado, mientras en el resto de órganos de recurso creados se le exige, además de la condición de funcionario de carrera, de cuerpo o escala para cuyo acceso sea requisito necesario el título de licenciado o grado en Derecho, una experiencia mínima de quince años, preferentemente en el ámbito del Derecho Administrativo relacionado directamente con la contratación pública. En el mismo sentido, puede cuestionarse la independencia de los vocales, especialmente en aquellos supuestos en los que hubiesen participado con anterioridad en el procedimiento de licitación del contrato en su condición de interventor o letrado del Parlamento.
[22] Se refiere dicha disposición a la “responsabilidad por incumplimiento de normas de Derecho comunitario” en los siguientes términos: “Las Administraciones Públicas y cualesquiera otras entidades integrantes del sector público que, en el ejercicio de sus competencias, incumplieran obligaciones derivadas de normas del derecho de la Unión Europea, dando lugar a que el Reino de España sea sancionado por las instituciones europeas asumirán, en la parte que les sea imputable, las responsabilidades que se devenguen de tal incumplimiento, de conformidad con lo previsto en esta disposición y en las de carácter reglamentario que, en desarrollo y ejecución de la misma, se dicten”.
