«Lo que cuesta la Democracia Local»

José Francisco Bellod Redondo
Grupo de Investigación “Economía, Territorio y Medio Ambiente”
UPCT

 “Lo Que Cuesta la Democracia Local”

RESUMEN:
En este artículo examinamos el coste de los gobiernos municipales en el actual contexto de crisis. Contrariamente a lo que pudiera parecer, estos órganos de gobierno tienen un coste reducido, y poco margen para ajustarse, si bien hay notables disparidades en la dotación de recursos Gobierno – oposición, y a nivel territorial según el tamaño del municipio. Reducir su tamaño (número de concejales) tiene un impacto casi nulo en la reducción del déficit público.

PALABRAS CLAVE:
Ayuntamientos, gobierno local, déficit público.

1.- INTRODUCCIÓN

En un entorno de ajuste presupuestario como el actual, ninguna institución escapa al escrutinio de los ciudadanos, deseosos de encontrar alternativas al recorte de servicios públicos y prestaciones socales.

Las instituciones democráticas no son una excepción y la ciudadanía se cuestiona si nuestras instituciones representativas, entre ellas las Entidades Locales, han contribuido en la medida de sus posibilidades al doloroso esfuerzo de reducción del déficit público.

En este trabajo nos preocupa de manera particular el coste de la organización democrática municipal. No se trata por tanto de analizar el volumen de recursos manejados por los Ayuntamientos, sobre el que ya existe una ingente literatura, sino el coste de sus órganos de gobierno. Porque en el fondo, lo que la crisis económica ha avivado es el sempiterno debate sobre lo que nos cuesta la “clase política”, de la cual forman parte los políticos del ámbito local.

Mantener en funcionamiento los órganos de gobierno municipales cuesta dinero: en el debate actual muchos ciudadanos se preguntan si se trata de un coste excesivo, de cuantía tal que pueda justificar reformas drásticas tales como la fusión de ayuntamientos o la reducción en el número de miembros de las corporaciones. En la práctica, la reforma de la Ley Electoral General contempla una importante reducción en el número de concejales de los Ayuntamientos; y la reforma de la Ley de Bases de Régimen Local implica una redistribución de competencias entre ayuntamientos y diputaciones provinciales orientada a reducir gastos.

Dos son las cuestiones que tratamos de dilucidar en este trabajo. En primer lugar: ¿tan elevado es el coste de nuestros órganos de gobierno democráticos locales? En segundo lugar: ¿qué ahorro cabe esperar de la reforma?

En el segundo epígrafe presentamos los datos y sus fuentes; en el epígrafe tercero analizamos los costes y beneficios de la reducción del número de integrantes de las Corporaciones Municipales. Finalmente presentamos las conclusiones.

2.- LOS DATOS

Para evaluar el coste de los órganos de gobierno municipales disponemos de dos fuentes estadísticas fundamentales.

La primera de ella es la “Liquidación de Presupuestos de Corporaciones Locales”, recopilada por el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas[1], que nos provee información detallada en formato Excel. Las Corporaciones Locales están integradas por los Ayuntamientos, las Diputaciones, Consejos y Cabildos Insulares, Comarcas y Áreas Metropolitanas.

Los últimos datos disponibles a día de hoy son los correspondientes al ejercicio 2010.

Dentro de las “Liquidaciones” podemos encontrar información sobre ejecución presupuestaria según las diversas clasificaciones al uso. Es en la clasificación funcional donde encontramos los datos que nos interesan. Se trata de la subfuncion “91. Órganos de Gobierno”. De acuerdo con la legislación vigente[2], esta política de gasto “comprende los gastos relativos a la constitución y funcionamiento de los órganos de gobierno de la entidad local y de representación de los mismos. Se incluirán, por tanto, las asignaciones e indemnizaciones del Presidente y miembros de la corporación; secretarías particulares de la presidencia; dietas y gastos de viaje y otros de naturaleza análoga. También se imputarán a esta política de gasto los de material y los necesarios para la atención de los órganos de gobierno”. Incluye, por tanto, el coste destinado a sostener las labores de gobierno y el de aquellos que, formando parte de la oposición, efectúan la labor democrática de controlar la acción de gobierno en cada Ayuntamiento.

Por otra parte están los datos relativos al tamaño de los órganos de gobierno.

Aquél viene dado por el número de concejales que componen la Corporación, número que a su vez depende del número de habitantes del municipio. Atendiendo a  este dato, la Ley establece el número de concejales a elegir en cada municipio y en cada convocatoria electoral[3]. Como se aprecia en el Cuadro 1, el número de miembros de la Corporación Municipal es siempre impar y creciente con el número de habitantes. Ello implica que el número de concejales a elegir se ve directamente afectado por la dinámica demográfica: el crecimiento poblacional y su distribución territorial, ya sea por causas naturales o migratorias, provocan que entre unos comicios y otros pueda variar significativamente el número de concejales a elegir en cada municipio y el total existente en el país[4]. El crecimiento poblacional provoca, céteris paribus, un aumento en el número de concejales. Esto, a su vez, resulta más intenso si la población fluye hacia municipios de mediano y pequeño tamaño, que si lo hace hacia grandes ciudades, dado que el coste en votos de un concejal adicional es mucho mayor en estas últimas.

Cuadro 1

En el Cuadro 2 y en el Gráfico 1 hemos registrado el dato del número de concejales elegidos en los diferentes comicios habidos desde 1987 hasta hoy. Se aprecia con facilidad el impacto en el número de concejales producido por el intenso proceso migratorio que tuvo lugar a partir del boom inmobiliario (1999 – 2007).

Cuadro 2

Gráfico 1

En cuanto a la evolución del presupuesto ejecutado de “Órganos de Gobierno” en los municipios españoles, los datos han sido consignados en el Cuadro 3. En él aparecen consignados el gasto municipal ejecutado en “Órganos de Gobierno”; el número de concejales[5] y, finalmente, el coste medio anual por concejal. Para una correcta interpretación de las cifras ha de tenerse en cuenta que dicho coste medio no es el sueldo medio de un concejal, ya que en la función “Órganos de Gobierno” se computan sueldos y salarios correspondientes a todos los empleados municipales dedicados a tales funciones (técnicos, asesores de libre designación, administrativos, etc.) y también costes de naturaleza no salarial: compra de bienes y servicios, inversiones reales, transferencias, etc. El coste medio “directo” de un concejal es pues inferior a lo que indican estos datos.

Puede apreciarse que la cifra es bastante modesta: en 2010 ascendía a 18.226 € anuales por concejal a pesar de que en los cálculos se incluyen todos los gastos presupuestarios imputados a “Órganos de Gobierno”, no solo los salariales de los miembros de la Corporación.

En la práctica esto implica dos cosas.

Primero: la realidad es que la mayoría de los concejales de nuestro país no p
ercibe retribución alguna, sino que realiza su trabajo por un sentimiento de implicación – lealtad hacia sus conciudadanos y hacia su partido político[6]. Por tanto una reducción en el número de concejales difícilmente se traducirá en un ahorro presupuestario.

Incluso se da el caso de numerosos ayuntamientos en los que los grupos políticos disponen de personal retribuido por la alcaldía (algún técnico, algún administrativo) mientras que los concejales de esos mismos grupos municipales carecen de retribución salarial, o bien se trata de dietas de cuantía mínima por asistencia a plenos municipales, consejos de administración de empresas públicas, etc.

Segundo: hay disparidades muy acusadas en la retribución percibida por los concejales en función de diversas variables. Así la retribución puede diferir sustancialmente entre concejales miembros del equipo de gobierno y concejales de la oposición; concejales de municipios ricos (grandes capitales de provincia, ciudades industriales, etc.) y de pequeños municipios más o menos deprimidos; etc.

Cuadro 3

Si atendemos exclusivamente a aquellos gastos de “Órgano de Gobierno” que sirven de manera inmediata para financiar su funcionamiento (capítulo 1 + capítulo 2, del presupuesto de gastos), los resultados son aún más llamativos.

Cuadro 4

Gráfico 2

En nuestra opinión, estos datos desmitifican la idea de que la clase política local y, en general, la democracia municipal, supone un coste oneroso para nuestra economía.

3.- COSTE Y BENEFICIO DE LA DEMOCRACIA MUNICIPAL

Los datos anteriores pueden afinarse poniéndolo en relación con otras variables que nos ayuden a relativizarlos. Y eso puede hacerse tanto desde la perspectiva de los beneficios como de los costes que implica mantener o reducir estos órganos de gobierno.

En el contexto actual parece que la opinión pública espera, principalmente, una reducción de coste de los órganos de gobierno que contribuya a la estabilización del déficit público. Ese es el beneficio principal que se espera de las reformas que hoy se sopesan. En el Cuadro 5 ofrecemos algunos datos que clarifican el peso de estos gastos en nuestra economía y la contribución potencial que su eliminación o reducción tendría sobre el déficit público. Todos los datos están referidos a 2010, último año para el que están disponibles las citadas “Liquidaciones”.

Los Órganos de Gobierno municipales suponen un coste equivalente al 0.10% – 0.11% del PIB, según nos refiramos a su importe total o exclusivamente a los gastos de funcionamiento. Se trata de una cantidad ínfima para el conjunto de la actividad económica de nuestro país. Su impacto en el déficit público es también mínimo: este tipo de gasto sólo es causante del 1.18% – 1.32% del déficit público. Dicho en otras palabras: si quisiéramos eliminar el todo el déficit público ¡tendríamos que disolver 76 veces todos los ayuntamientos españoles! Y una meta más modesta: para lograr un reducción del déficit equivalente al 1% del PIB ¡tendríamos que disolverlos 8.7 veces! Conclusión: dejando al margen discursos populistas, ni el coste de los órganos de gobierno municipales son causantes del déficit público, ni su eliminación contribuiría en modo alguno a su control.

Cuadro 5

A lo anterior hay que sumarle otra reflexión práctica. Dado que nuestra legislación electoral se sustenta en la Ley D´hont, esto es, que la distribución de concejales no es proporcional sino que prima a las fuerzas políticas con mayor proporción de votantes, eliminar concejales supone reducir, sobre todo, los concejales que en los distintos ayuntamientos integran las fuerzas de la oposición. A efectos económicos ello supone que expulsaríamos del Consistorio a los concejales que menor coste suponen puesto que lo habitual es que no dispongan de retribución. No habría pues ahorro económico pero tendría un coste importante para la calidad democrática de nuestras instituciones, difícil de cuantificar.

Visto que los posibles beneficios de acometer la reducción de las corporaciones municipales es mínimo, conviene afinar su coste. ¿Qué supone para un ciudadano el mantenimiento de nuestro sistema actual? ¿Y para nuestra economía?

En el Cuadro 6 hemos registrado nuestras estimaciones de algunos indicadores de interés: el coste de los órganos de gobierno por concejal, su coste por habitante y su proporción en relación al PIB para el periodo 2001 – 2010. Todos los datos son anuales y se ofrecen tanto para el gasto total como para lo gastos de funcionamiento (capítulos 1 + 2).

Todos los datos obtenidos apuntan en la dirección ya anunciada: el reducido coste de la democracia municipal. En particular en 2010 supone un coste de entre 22.8 € y 25.6 € por habitante y año, un coste ínfimo si se compara con otros gastos comunes para un individuo. A tal efecto hemos registrado en el Cuadro 7 el gasto medio por habitante y año en grandes partidas de gasto. Estos datos proceden de la “Encuesta de Presupuestos Familiares”, elaborada por el INE. Hemos ordenado los gastos de mayor a menor importe, y hemos incrustado el coste de los Órganos de Gobierno municipales en el orden que le corresponde. Se aprecia con facilidad que dicho coste es muy inferior al gasto que el ciudadano medio realiza anualmente en artículos como “Agua, basura y alcantarillado” (270 €), “Tabaco” (167 €), “Calzado” (150 €), “Bebidas alcohólicas” (67 €), etc. De hecho se situaría al final de la tabla, entre los gastos que menor importe suponen para el ciudadano medio.

Y su peso en el conjunto de la economía también resulta poco significativo: un 0.10% – 0.11% del PIB ese mismo año.

Cuadro 6

Cuadro 7

CONCLUSIONES

Los gastos generados por los Órganos de Gobierno de los municipios suponen un coste mínimo para la ciudadanía, para nuestra economía. Los datos así lo indican: por término medio suponen tan solo entre el 0.10% y el 0.11% del PIB; entre 22.8 € y 25.6 € por habitante y año, lo que lo sitúan entre los gastos menos cuantiosos en el rank
ing de gasto del ciudadano medio.

La reducción en el número de concejales tampoco parece que pudiera generar beneficios significativos en términos de reducción del déficit público. Tales gastos suponen entre el 1.18% y el 1.32% del déficit público. Esto implica que para lograr una reducción equivalente a un punto del PIB en el déficit público actual (en 2010 ascendía al -8.7% del PIB) habría que disolver 8.7 veces en su integridad todas las corporaciones municipales españolas.

Tan escaso beneficio económico probablemente llevaría aparejado un elevado coste en términos de calidad democrática.