Previsiones económicas, control externo y supervisión independiente

En lo que se refiere a las previsiones, la Directiva hace una oportuna reflexión en el considerando 8 que, por su interés, se reproduce literalmente: “Unas previsiones macroeconómicas y presupuestarias sesgadas y poco realistas pueden obstaculizar considerablemente la efectividad de la planificación presupuestaria y, en consecuencia, pueden debilitar el compromiso con la disciplina presupuestaria, mientras que la transparencia y debate de metodologías de previsión pueden mejorar significativamente la calidad de las previsiones macroeconómicas y presupuestarias a efectos de la planificación presupuestaria”.

En su artículo 4, la Directiva explicita la regulación sobre previsiones macroeconómicas y presupuestarias, con los siguientes puntos destacados:

–  La planificación presupuestaria en los Estados miembros se debe basar en “el escenario macropresupuestario más probable o en un escenario más prudente”, a partir de la información más actualizada. Esas previsiones se compararán con las de la Comisión Europea y, en su caso, con las de otros órganos independientes, debiendo describirse de manera motivada la discrepancia, si fuese significativa.

–  La Comisión Europea hará públicos las metodologías, los supuestos y los parámetros pertinentes en que se apoyen sus previsiones macroeconómicas y presupuestarias (también los estados Miembros las suyas propias, indicando la institución responsable de presentarlas).

–  Se realizará en todo caso un análisis de sensibilidad a partir de diferentes supuestos de crecimiento y tipos de interés, tomando también en cuenta los resultados de las previsiones anteriores y los correspondientes escenarios de riesgo.

–  Las previsiones estarán sometidas a una evaluación periódica, no sesgada y general, basada en criterios objetivos e incluyendo la evaluación ex post. El resultado de dicha evaluación se hará público y se tendrá en cuenta en la elaboración de las previsiones macroeconómicas y presupuestarias futuras.

De la lectura de todo lo anterior se extraen dos conclusiones y un corolario. La primera conclusión es que sin unas rigurosas previsiones económicas no es posible articular un esquema eficaz de normas presupuestarias ni, por extensión, un conjunto de objetivos creíbles o un efectivo régimen sancionador por incumplimiento. La segunda se refiere a la propia elaboración de las previsiones y sus metodologías, las cuales deben ser públicas, publicables, revisables y dinámicas, dentro de un proceso de continuado afinamiento, aun cuando se trabaje en un marco de elevada incertidumbre macroeconómica como el de la actual crisis. Precisamente para contrarrestar esto último, la Directiva prevé dos mecanismos:

–  Cuando el entorno económico esté salpicado de riesgos múltiples y de incertidumbres diversas, se deberá optar por el escenario “más prudente”, aunque no sea siempre el “más probable”.

–  El análisis de sensibilidad debe estar basado en un riguroso juicio de probabilidades sobre diferentes escenarios factibles en la economía nacional, europea e internacional.

El corolario final es inmediato: los órganos de control externo (OCEX) están llamados a jugar un papel fundamental en la supervisión y la fiscalización de las previsiones, con los criterios de rigor e independencia técnica que les son propios, aportando recomendaciones de valor añadido cuando así lo estimen conveniente.

Como no podía ser de otra manera, la LOEPSF está imbuida de lo dispuesto en la Directiva y, particularmente, en los aspectos relativos a las previsiones económicas y presupuestarias. Además de esta envolvente general que impregna toda la normativa, la LOEPSF contiene varias referencias explícitas en su articulado.

En primer lugar, en el artículo 6.3, cuando se enuncia el principio de transparencia, se dice que “estarán sometidas a disponibilidad pública las previsiones utilizadas para la planificación presupuestaria, así como la metodología, supuestos y parámetros en los que se basen”. Su publicación lleva implícito el hecho de que se revisen continuamente y también de que sean fiscalizadas por los OCEX autonómicos y por el Tribunal de Cuentas en el ámbito de sus respectivas competencias. Asimismo, en el artículo 7 se alude a las políticas de gasto público y su obligado encuadre en “un marco de planificación plurianual y de programación y presupuestación, atendiendo a la situación económica, a los objetivos de política económica y al cumplimiento de los principios de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera”.

Una segunda referencia clave se encuentra en el artículo 15.5 de la LOEPSF, referida en concreto a las previsiones económicas y explicitando que “la propuesta de fijación de los objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda pública estará acompañada de un informe en el que se evalúe la situación económica que se prevé para cada uno de los años contemplados en el horizonte temporal de fijación de dichos objetivos” (tres ejercicios siguientes). Ese informe sobre la posición cíclica de la economía española, homólogo al que ya contemplaba la anterior normativa de estabilidad presupuestaria, “será elaborado por el Ministerio de Economía y Competitividad, previa consulta al Banco de España, y teniendo en cuenta las previsiones del Banco Central Europeo y de la Comisión Europea”[2]. Esta diversidad de fuentes trata de minimizar el problema de riesgo moral que comporta el hecho de que el propio Gobierno de España sea juez y parte a la hora de elaborar las previsiones económicas sobre las que luego se sustentarán los objetivos y –no se olvide- todo el régimen de sanciones por incumplimiento. El mismo artículo señala que dicho informe “contendrá el cuadro económico de horizonte plurianual en el que se especificará, entre otras variables, la previsión de evolución del Producto Interior Bruto, la brecha de producción, la tasa de referencia de la economía española prevista en el artículo 12 de esta Ley y el saldo cíclico del conjunto de las Administraciones Públicas, distribuido entre sus subsectores”. La mayoría de estas variables, pero de manera destacada la brecha de producción (output gap) y el déficit cíclico, están sujetas a interpretación metodológica[3]. Dado que este debate conduciría a discusiones académicas ad eternum, lo más pragmático en este punto es optar por tomar como referencia válida las previsiones de la Comisión Europea, accesibles para cualquier usuario a través de la base de datos AMECO[4].

Sólo a modo ilustrativo, en el cuadro 1 se comprueban los clamorosos errores cometidos en las previsiones de crecimiento del PIB, así como su traducción en la en
orme variabilidad de las cifras de déficit y deuda pública. Así, en enero de 2010 y en abril de 2011 se preveía para 2012 que el crecimiento real del PIB iba a ser positivo (+2,9%), muy lejos del que sería el dato real (-1,6%). En las estimaciones de déficit y deuda para el trienio 2012-2014 las previsiones fueron revisadas de forma muy notable y, en fin, todas ellas desbordadas por la abrupta realidad. Como recuerda Sesma Sánchez (2013), “están pendientes de recurso de inconstitucionalidad las LPGE de los años 2008, 2009, 2010 y 2011, entre otros motivos y, en particular, la de 2009, por la falta de fiabilidad de todos o parte de sus estados numéricos, bien porque se elaboraron a partir de datos «falsos» o «falseados» o bien porque omitieron la consignación presupuestaria de gastos ya comprometidos (derivados del sistema de financiación autonómica o gastos «nuevos» creados al amparo de fondos sin personalidad jurídica”.

En tercer lugar, el artículo 17 de la LOEPSF establece un seguimiento pormenorizado y continuado de los objetivos de estabilidad presupuestaria, deuda pública y gasto, mediante informes sucesivos sobre adecuación de presupuestos iniciales, objetivos del ejercicio inmediato anterior y estimaciones de cumplimiento en el ejercicio corriente. De particular interés a los efectos de este trabajo resulta la inclusión obligada de “la evolución real de la economía y las desviaciones respecto de la previsión inicial contenida en el informe al que se refiere el artículo 15.5 de esta Ley”.

En cuarto lugar, la LOEPSF exige que los planes económico-financieros (artículo 21) y planes de reequilibrio (artículo 22) contengan, como mínimo y entre otra información relevante, la relativa a “previsiones tendenciales de ingresos y gastos, bajo el supuesto de que no se producen cambios en las políticas fiscales y de gastos”, “previsiones de las variables económicas y presupuestarias de las que parte el plan, así como los supuestos sobre los que se basan estas previsiones, en consonancia con lo contemplado en el informe al que se hace referencia en el apartado 5 del artículo 15” y, en fin, “un análisis de sensibilidad considerando escenarios económicos alternativos”.

En quinto lugar, las novedosas medidas de gestión presupuestaria que contempla la LOEPSF incluyen la elaboración de un plan presupuestario a medio plazo[5] (artículo 29) y la dotación de un fondo de contingencia (artículo 31). El primero debe recoger “las proyecciones de las principales partidas de ingresos y gastos” a tres años, así como “los principales supuestos en los que se basan”. Por su parte, el fondo de contingencia tendrá como finalidad “atender necesidades de carácter no discrecional y no previstas en el Presupuesto inicialmente aprobado”, lo cual es una garantía adicional frente a situaciones de extraordinaria y urgente necesidad que haya que solventar a corto plazo (típico caso de gastos derivados de catástrofes naturales o estragos terroristas), pero no está tan claro que deba servir como método de aseguramiento frente a unas previsiones económicas erradas sistemáticamente, las cuales podrían llegar a comprometer los objetivos de déficit estructural, deuda o gasto (Díaz Álvarez, 2013).

Por último, la LOEPSF también hace referencia explícita al papel de las previsiones económicas en el régimen transitorio contemplado en la Disposición transitoria primera. Ahí se señala que “en 2015 y 2018 se revisarán las sendas de reducción de la deuda pública y del déficit estructural, para alcanzar en 2020 los límites previstos en los artículos 11 y 13 de esta Ley, al efecto de actualizarlas según la situación económica y financiera”.

Volviendo al comienzo, se podría decir que la estabilidad presupuestaria per se, así como la sostenibilidad financiera (en tanto que estabilidad presupuestaria permanente) no son posibles sin un adecuado desarrollo efectivo de los principios de transparencia y de plurianualidad, lo cual indefectiblemente conduce a contar con afinadas previsiones sobre el devenir de la economía. En el primer informe provisional de situación sobre la aplicación de la Directiva (Comisión Europea, 2012) se pone el foco sobre las previsiones macroeconómicas y presupuestarias como “un punto débil” en la preparación de los presupuestos anuales. Las principales recomendaciones que se señalan en ese informe para suplir las carencias que todavía existen se resumen a continuación:

–  Delimitar con claridad las tareas entre las entidades implicadas en la preparación de previsiones e incluir una evaluación ex post (aunque no sea necesario proceder a una evaluación anual, se trata de una valiosa medida que podría alertar a las autoridades presupuestarias de la existencia de sesgos).

–  Incluir en la elaboración de las previsiones a instituciones u organismos independientes con autonomía funcional –entre los cuales debieran estar los OCEX[6]– para mejorar la transparencia y la fiabilidad.

–  Elaborar escenarios macroeconómicos y presupuestarios alternativos para facilitar las rectificaciones del presupuesto en la fase de ejecución cuando los parámetros reales se apartan del escenario base.

–  Comparar a priori las previsiones presupuestarias con las de la Comisión Europea.

–  Implementar medidas específicas para evaluar a posteriori la calidad de las previsiones.

Sin embargo, el legislador español ha obviado u olvidado en la LOEPSF a los OCEX, ni siquiera menciona su papel como órganos fiscalizadores de las cuentas y de la gestión del Sector Público. Podría alegarse que tal mención explícita no es siquiera necesaria, en virtud del amplio mandato constitucional (Tribunal de Cuentas), estatutario (OCEX autonómicos) y legal (todos ellos) de que disponen, pero no es menos cierto que la total ausencia en el texto de la LOEPSF resulta, cuando menos, llamativa.

La propia Directiva europea tampoco menciona los tribunales de cuentas, no ya como simples colaboradores en el proceso de elaboración de las previsiones económicas, sino tampoco como órganos encargados de fiscalizar dichas previsiones y sus metodologías de cálculo a posteriori. La Directiva únicamente alude de forma explícita a los OCEX –y no lo hace en el articulado, sino en el considerando 3- al hablar de la contabilidad pública y de “las auditorías de cuentas independientes” que se deben llevar a cabo para “fomentar las mejores prácticas internacionales”. Lo hace además equiparando su función a la tarea que puedan desempeñar los “auditores privados” con ese mismo objetivo. La Directiva no asigna a los OCEX esa fundamental tarea de evaluación y revisión, ni siquiera como órgano de asesoramiento, sino que parece dejarla en manos de los propios gobiernos que elaboran las previsiones, en consulta con los organismos europeos e internacionales de predicción económic
a. Según la Directiva, deberían ser “órganos independientes u órganos dotados de autonomía funcional respecto de las autoridades presupuestarias de los Estados miembros” los que realicen la evaluación de las previsiones, tal y como sí se sugiere para las reglas presupuestarias numéricas (considerando 16).

En la línea de lo apuntado por la Directiva parecía ir también la exigencia a España para la creación de una “entidad presupuestaria independiente”, contenida en el Memorándum de Entendimiento (Consejo Europeo, 2012) que llevó aparejado el programa de asistencia europea al sector financiero español en julio de 2012. La exigencia no era en absoluto novedosa, ya que recogía toda una línea de pensamiento respaldada por expertos y organismos económicos internacionales[7]. Finalmente, esa entidad fue constituida en España mediante la Ley Orgánica 6/2013, de 14 de noviembre, de creación de la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal (en adelante, AIRF).

3. La nueva AIRF y el control externo

La Ley Orgánica 6/2013 contempla en su artículo 4 dos facultades que otorgan a la AIRF unos amplios poderes. La primera, con respecto al acceso universal e ilimitado que tendrá a “la información económico-financiera relativa a las distintas Administraciones Públicas”, con los únicos límites que rigen el acceso a la información confidencial y sin perjuicio de las funciones del Consejo de Política Fiscal y Financiera. La segunda, derivada de la anterior, declarando que los sujetos incluidos en el ámbito de la ley reguladora están “obligados a facilitar la información económico-financiera requerida” y, además, a hacerlo dentro del plazo que la propia AIRF señale al efecto. Este deber de colaboración se asimila bastante en su alcance al contenido en el artículo séptimo de la Ley Orgánica 2/1982, de 12 de mayo, del Tribunal de Cuentas[8], así como en el artículo 30 de la Ley 7/1988, de 5 de abril, de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas y en los artículos concordantes de las leyes que regulan los OCEX autonómicos.

Cuadro 2. Esquema de operaciones de la AIRF

La AIRF opera a través de un triple esquema de actuación (cuadro 2), mediante la elaboración de informes, opiniones y estudios, además de estar obligada a elaborar una memoria anual de actividades. A los efectos de este trabajo, el informe preceptivo más relevante de cuantos contempla la Ley Orgánica 6/2013 es el referido a las previsiones macroeconómicas que se vayan a incorporar en los proyectos de presupuestos de las Administraciones Públicas o en el Programa de Estabilidad de España (artículo 14). Dicho informe incluirá una evaluación sobre el posible sesgo en las previsiones macroeconómicas en un periodo de cuatro años consecutivos, de acuerdo con lo dispuesto en la Directiva. Si el informe concluyese que existe el mencionado sesgo, el Estado tomará las medidas necesarias para corregirlo y las hará públicas. Los otros informes que la Ley Orgánica 6/2013 encomienda a la AIRF son los siguientes (artículos 15 a 22):

–  Informe sobre la metodología para calcular las previsiones tendenciales de ingresos y gastos, y la tasa de referencia de crecimiento (modificaciones de la Orden ministerial[9] que regula la metodología utilizada para el cálculo de las previsiones tendenciales de ingresos y gastos y para la tasa de referencia de crecimiento de la economía española).

–  Informe sobre el proyecto de Programa de Estabilidad (antes del 15 de abril de cada año) y sobre los cambios que pudiera haber en los objetivos.

–  Informes sobre análisis de la ejecución presupuestaria, deuda pública y regla de gasto de todas las Administraciones Públicas (antes del 15 de julio de cada año), relativos al año en curso y al inmediato anterior.

–  Informe sobre el establecimiento de los objetivos individuales para las comunidades autónomas (en los diez días siguientes a la aprobación por el Gobierno de los objetivos de estabilidad presupuestaria y deuda pública para el conjunto de las Administraciones Públicas), según lo dispuesto en el artículo 16 de la LOEPSF.

–  Informe sobre los planes económicos-financieros y planes de reequilibrio de la Administración Central y de las comunidades autónomas, previo a sus respectivas aprobaciones. Esta competencia se atribuía al Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas en la redacción original del artículo 17 de la LOEPSF.

–  Informe de los proyectos y líneas fundamentales de presupuestos de las Administraciones Públicas (antes del 15 de octubre de cada año).

–  Informe sobre la aplicación de los mecanismos de corrección previstos en la LOEPSF. En este caso, la AIRF “podrá informar” (sic) sobre la conveniencia de activar las medidas preventivas, correctivas y coercitivas previstas, así como sobre el seguimiento de las que se hubieran adoptado[10].

–  Informe sobre la concurrencia de las circunstancias excepcionales a las que hace referencia la LOEPSF (con carácter previo a la tramitación parlamentaria prevista en dicho artículo).

De lo expuesto hasta ahora se pueden extraer algunos juicios de valor sobre situaciones de conflicto que pueden ocurrir en la práctica[11]. Para empezar, un choque de legitimidades entre la AIRF y los OCEX. Una, de origen, ya que la persona que ostenta la presidencia de la AIRF es nombrada por el Consejo de Ministros, a propuesta del Ministro de Hacienda y Administraciones Públicas, previa comparecencia de la persona propuesta para el cargo ante la Comisión correspondiente del Congreso de los Diputados y su aceptación por ésta (artículo 24 de la Ley Orgánica 6/2013). Este mecanismo contrasta de plano con la elección parlamentaria, siempre por mayoría cualificada, de los miembros del Tribunal de Cuentas y de los OCEX autonómicos, aunque es cierto que los requisitos objetivos (teóricos) de elegibilidad sobre bases de profesionalidad sí puedan considerarse homologables en ambos tipos de instituciones. La segunda prevención de legitimidad es de ejercicio, ya que existe un riesgo de extralimitación en las funciones de la AIRF, más allá de su acotado mandato legal, circunstancia que incluso reconoció Escrivá Belmonte (2014) en su comparecencia parlamentaria como candidato a presidente de la institución: “hay que tener un elemento de contención y no hay que ser excesivamente intrusivo o dar competencias demasiado intrusivas a la institución por la esencia de lo que está detrás”. Hacía referencia a algo esencial en el proceso democrático como las decisiones sobre ingresos y gastos.

En segundo lugar, aún dando por buena la cualificación técnica como condición de mínimos e incluso asumiendo la independencia funcional de la presidencia y del equipo directivo de la AI
RF, persisten algunas dudas razonables sobre la proclamada “objetividad de criterio” (sic), ya que la AIRF ha nacido precisamente por una clara orientación de la política económica general que podría condicionar, ya desde el inicio, sus actuaciones futuras.

Tercero, a la hora de acceder a la información económico-financiera y presupuestaria del Sector Público, la AIRF podrá contar en ocasiones con datos de mayor calidad que los OCEX, colocándose estos en una posición de inferioridad frente a la propia AIRF o al Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas[12]. La Ley Orgánica 6/2013 aclara en su artículo 4.2 que “con el fin de garantizar la eficiencia y evitar duplicidades en la remisión de información, el acceso a la información se realizará preferentemente a través del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas”, lo cual equivale a reconocer la preeminencia de dicho departamento ministerial sobre cualquier otra instancia, incluidos los OCEX. Es verdad que si las bases de datos fuesen únicas y con una gestión mancomunada, este problema desaparecería en sus propios términos, pero la realidad aún está muy lejos de este deseable objetivo.

Cuarto, aunque quizás lo menos relevante, es la llamativa creación de un nuevo organismo estatal, con un evidente coste presupuestario, en contraste con el intenso proceso de racionalización y reducción del Sector Público en todas sus extensiones.

Quinto, es preciso alertar de que algunas de las funciones atribuidas a la AIRF, en otros países las ejercen los OCEX, sin perjuicio de su innata función de fiscalización posterior. Una de esas atribuciones sería la elaboración de un dictamen preceptivo sobre el anteproyecto de presupuestos, lo que en el caso español serviría también para desplegar la –hasta ahora- marginal función consultiva de los OCEX. Ese pronunciamiento nunca podría ser vinculante y, en todo caso, habría de ser evacuado con agilidad y precisión, debiendo quedar limitado a la verificación de aspectos de legalidad y regularidad contable del anteproyecto de presupuestos, con especial referencia al cumplimiento de la normativa de transparencia, estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera, sin entrar en ningún momento en cuestiones de oportunidad política o de pertinencia de las políticas de ingresos y gastos públicos[13]. El propio Tribunal de Cuentas (2011) ha dicho que los impedimentos a una fiscalización de la “fase administrativa-gubernamental o parlamentaria de la tramitación de la Ley de PGE […] revela un temor infundado sobre el objeto de esta fiscalización pues […] su finalidad no ha sido fiscalizar el proyecto de LPGE ni ejercer un control de oportunidad sobre decisiones políticas, sino la documentación complementaria de carácter técnico”. Lo mismo podría afirmarse de los OCEX autonómicos en sus ámbitos territoriales[14].

Finalmente, entre los aspectos positivos que introduce la Ley Orgánica 6/2013 (disposición adicional primera) está la creación del Comité Técnico de Cuentas Nacionales. Si bien no es una novedad absoluta en el ordenamiento jurídico, se podría decir que viene a normalizar la colaboración que de facto –y por lógica- ya veía existiendo entre las respectivas unidades especializadas del Instituto Nacional de Estadística, el Banco de España y la Intervención General del Estado, en tanto que órganos competentes en la elaboración de las cuentas nacionales de las Administraciones Públicas y de las sociedades financieras y no financieras públicas. Se prevé que el Comité Técnico de Cuentas Nacionales pueda efectuar actuaciones de verificación y contraste de la información suministrada desde las comunidades autónomas y las corporaciones locales –siguiendo anteriores recomendaciones del ECOFIN- y en estrecha colaboración con la AIRF.

4.  Conclusiones

Sin unas adecuadas previsiones macroeconómicas sobre la evolución de las principales variables (PIB, tipos de interés, tipos de cambio, inflación, tasa de paro, entre otras), resulta prácticamente imposible elaborar sendas creíbles de consolidación fiscal. Igualmente, cualquier mecanismo de reparto de objetivos individualizados o de sanciones por incumplimiento queda viciado desde su inicio, dado que se sustentaría sobre una frágil estructura de cifras y datos.

Unas buenas previsiones, aun en un entorno de elevada incertidumbre como el actual, son la clave para una política presupuestaria que cumpla con los principios enunciados en la LOEPSF. En este marco general, el papel de los OCEX y de la nueva AIRF debería ser complementario (nunca sustitutivo), junto al de otras instancias como el Banco de España, las autoridades europeas y el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas. Unos y otros deben aprovechar un trabajo compartido en busca del objetivo común de mejorar la presupuestación y los resultados de la política fiscal.

Opciones como la creación de un fondo de contingencia pueden ser válidas para mitigar en parte las incertidumbres derivadas de unas cambiantes previsiones económicas, más aún en una crisis duradera como la actual. Con todo, este mecanismo está lejos de ser óptimo, tanto por su dotación como por las posibilidades para su utilización. En este ámbito, resultaría muy poco satisfactorio que fuese utilizado para vulnerar la exigencia de contar con unas rigurosas y fiables previsiones económicas.

En definitiva, se debe seguir trabajando por mejorar la formulación de las previsiones macroeconómicas y las estimaciones presupuestarias o, de otra forma, la instrumentación de los objetivos contemplados en la LOEPSF, incluido su régimen sancionador, serán siempre cuestionados por su falta de eficacia y, en última instancia, deslegitimados por sustentarse sobre deficientes escenarios.

De igual modo, tampoco es deseable una judicialización del presupuesto público, con recursos continuados de las leyes ante el Tribunal Constitucional y de los actos administrativos ante la justicia ordinaria. En el esquema clásico de separación de poderes, la gestión de la política fiscal debe seguir estando reservada al Poder Ejecutivo, con el oportuno control parlamentario y la fiscalización llevada a cabo por los OCEX, sin perjuicio del oportuno control jurisdiccional y constitucional cuando sean precisos, pero no como norma general.

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Cons
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